In dit artikel gaat de auteur in op de lessen die wij uit onze eigen economische geschiedenis kunnen trekken voor de aanpak van de ontwikkeling van de Derde Wereld. Hij stelt dat in de oude ‘ontwikkelingsorthodoxie’ de invloed van klimatologische, politieke, culturele en institutionele factoren onderbelicht is gebleven, terwijl op economisch gebied te weinig aandacht werd geschonken aan de rol van de markt. In de nieuwe ontwikkelingsconsensus hebben al deze factoren thans een plaats gekregen. Maar daarmee rijst het gevaar van overplanting van een ‘gekloneerd’ Westers maatschappijmodel naar de Derde Wereld, hetgeen aldaar negatieve reacties zou kunnen uitlokken, omdat het als Westers ‘cultureel imperialisme’ zou kunnen worden opgevat.

Alhoewel het niet meer populair is om over de maakbaarheid van de samenleving te praten, zijn de pogingen tot maatschappelijke verandering allerminst opgegeven. Iedereen die zowel individueel als collectief zijn lot tracht te verbeteren, is op een of andere manier bezig met een verandering van de samenleving. Ontwikkelingssamenwerking biedt hiervan een voorbeeld bij uitstek. Maar helpt het ook ?

Op weinig terreinen van overheidsbeleid bestaat er zo’n grote kloof tussen beleid en de effeciviteit daarvan. Er zijn bibliotheken volgeschreven over ontwikkelingsstrategieën en beleid. Het aantal titels over de resultaten daarvan is beperkt. Deze literatuur leidt een min of meer apocrief bestaan. Een markante illustratie van deze kloof vormt “De geschiedenis van vijfig jaar ontwikkelingssamenwerking”.1 Gert Oostindie schreef daarover in NRC Handelsblad: ‘Hoewel er ook uit de doeken wordt gedaan over het reilen en zeilen van ontwikkelingssamenwerking, de vraag of de hulp helpt, wordt te weinig gesteld, laat staan beantwoord. […] Het veroordeelt de bundel daarmee wel aan de zijlijn van het nu lopende debat over ontwikkelingssamenwerking.’2

Er dient echter te worden toegegeven dat evaluatie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking bijzonder gecompliceerd is. In het bedrijfsleven is de beoordeling van de resultaten relatief eenvoudig met behulp van een objectieve winst- en rendementsberekening. Bij ontwikkelingssamenwerking is dat ingewikkelder. Het effect van de hulp wordt getoetst aan vele deels tegenstrijdige en niet-kwantificeerbare criteria die meestal ruimte openlaten voor subjectieve interpretatie. Als men de professionals op dit gebied vraagt naar hun persoonlijke indruk van het resultaat van de hulp op micro-niveau, antwoorden velen van hen dat een derde van de projecten succes heeft, een derde mislukt en dat het resultaat van de rest ergens in een schemerzone daartussen ligt. Wat het macro-niveau (landen-niveau) betreft zijn talloze evaluaties er tot dusverre niet in geslaagd om een simpel positief verband vast te stellen tussen hulp en bijvoorbeeld economische groei.Wel bleek uit studies van de Wereldbank dat landen met goed bestuur en hulp harder groeiden dan landen met slecht bestuur en hulp.Terwijl landen met slecht bestuur die geen hulp kregen de slechtste groeiprestaties vertoonden.

Een complicerende factor is ook dat ontwikkelingssamenwerking heel veel verschillende activiteiten omvat: van onderzoek ter verbetering van landbouwzaden tot advisering bij de aanpassing van wetgeving, van noodhulp tot onderwijs, van gezondheidszorg tot technologieoverdracht, van verschaffing van kredieten aan kleine lokale ondernemers tot schuldverlichting op nationaal niveau, van rehabilitatie van sloppenwijken tot de financiering van megadammen.Voorts zijn er zeer veel verschillende organisaties bij de betrokken: nationale donororganisaties, multilaterale instellingen en non-gouvernementele organisaties. Deze organisaties zijn bovendien in het algemeen niet scheutig met transparante informatie over het concrete resultaat van hun activiteiten.

VERANDERENDE PRIORITEITEN

Het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid is in de loop der tijd aan vele veranderingen – sommigen zouden zeggen ‘modes’ – onderhevig geweest. Aanvankelijk werd, naar analogie van het Marshall-plan, het accent gelegd op forse injecties van kapitaal, technologie en kennis, waarvan men dacht dat deze de ontwikkelingslanden op een duurzaam groeipad zouden kunnen brengen.3 Hierbij werd een sterke en leidende rol van de overheid in de economie noodzakelijk geacht. De overheid was ook de enige instantie die over opgeleid kader beschikte om een dergelijke rol te vervullen. In een latere fase werden een actief inkomensspreidingsbeleid en de bevrediging van basisbehoeften als belangrijk elementen toegevoegd, hetgeen leidde tot een voorkeur voor landen met een regering van ‘progressieve signatuur’.Weer later werd dit aangevuld met ‘speerpunten’ als milieu, vrouwen en cultuur. Thans staan goed openbaar bestuur (good governance), participatieve ontwikkeling en institutievorming bovenaan het lijstje.

In de spectaculaire groei van de Aziatische tijgers heeft ontwikkelingshulp per saldo overigens een ondergeschikte rol gespeeld. En de lessen die uit het Aziatische ontwikkelingsmodel konden worden getrokken, werden gedurende lange tijd binnen de ontwikkelingssamenwerking genegeerd. Het Aziatische model, waarin de particuliere sector een belangrijke rol speelt, paste simpelweg niet in het etatistische, interventionistische ontwikkelingsdenken van de jaren zeventig.

AIDFATIGUE

Hoe komt het dat ontwikkelingshulp zo weinig effect heeft gehad ? Allereerst is deze kwantitatief gezien over het algemeen toch beperkt van omvang. De laatste jaren is het volume officiële ontwikkelingshulp van alle donoren tezamen teruggelopen van bijna $60 miljard in 1994 tot een kleine $50 miljard in 1997. Ter vergelijking: de landbouwsubsidies van de betrokken landen bedroegen in 1997 $280 miljard. Uitgedrukt in een percentage van het BBP van de donorlanden liep het terug van ongeveer 0,34% in de jaren tachtig tot 0,22% in 1997. Deze ontwikkeling wordt in het Engels wel als aid fatigue of donor fatigue aangeduid. Dit heeft ertoe geleid dat men hoe langer hoe verder verwijderd is geraakt van de officiële hulpdoelstelling van de VN die 0,7% bedraagt en die in 1997 slechts door de Scandinavische landen en Nederland werd gehaald. Dat is opmerkelijk, want in datzelfde jaar hebben de meeste donorlanden deze VN-norm nog eens officieel herbevestigd. In het laatste rapport van het ‘Development Assistance Committee’ (DAC) van de OESO wordt echter opgemerkt: ‘If present trends were to continue, the volume of development assistance would fade into insignificance long before the job was done.’4

Vanuit het gezichtspunt van de ontvangende landen is het beeld echter iets gunstiger. Uitgedrukt als percentage van het BBP van die landen bedraagt de officiële hulp in de periode 1996-97 voor Sub-Sahara Afrika 5% (met uitschieters naar boven van rond 40% voor Mozambique en Rwanda), voor Azië 0,5%, (0,3% voor China en 0,5% voor India), voor Noord-Afrika en het Midden-Oosten 1,3%, en voor Latijns-Amerika en het Caribisch gebied 0,3%. Indien de hulp wordt uitgedrukt per hoofd van de bevolking in de ontvangende landen, komen er grote verschillen aan het licht. Zo ontving Nieuw-Caledonië in 1996 meer dan $2000 per hoofd, de Nederlandse Antillen $600, Aruba ongeveer $260, terwijl volkrijke landen als China en India slechts $2 per hoofd ontvingen.5

Ter vergelijking zij opgemerkt dat de Marshall-hulp, waarvan Europa na de Tweede Wereldoorlog zo sterk heeft geprofiteerd, zuiver kwantitatief gezien, eveneens beperkt was. Deze bedroeg niet meer dan 2% van het BBP van de ontvangende landen. Maar deze hulp was vooral ook psychologisch van grote betekenis. Daarnaast heeft de bemoeienis van de VS met Europa ook tot institutievorming geleid, zoals de oprichting van de Bank voor Internationale Betalingen (BIS) en de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking (OEES, later omgedoopt tot OESO) die onschatbare bijdragen hebben geleverd om de economische samenwerking tussen de Europese landen te bevorderen.6

Maar ook kwalitatief gezien kleven er tekortkomingen aan de hulp. Veel hulp is bijvoorbeeld gebonden. Dat wil zeggen dat deze meer afhankelijk is van het aanbod van (het bedrijfsleven van) de donorlanden dan de behoeften van de ontvangende landen. Een meer belangrijke tekortkoming is wellicht de etatistische en technocratische aanpak. Onder ‘etatistisch’ wordt in dit verband verstaan een aanpak, waarbij de overheid in het hulpontvangende land een actieve rol wordt toegekend in de economie, terwijl onder ‘technocratisch’ een aanpak wordt verstaan die bijvoorbeeld gericht is op macro-economisch beleid, technologie en kapitaalgoederen. Maar gebleken is dat, wanneer niet een aantal randvoorwaarden is vervuld, bijvoorbeeld op politiek, bestuurlijk en institutioneel gebied, het effect van een dergelijke aanpak beperkt blijft. Meer recentelijk is dan ook grotere aandacht ontstaan voor de verbetering van deze randvoorwaarden, waarbij het beleid zich onder meer richt op de bevordering van effectief sociaal beleid, goed openbaar bestuur (good governance), participatieve ontwikkeling (participatory development), het maatschappelijke middenveld (civil society), bescherming van particuliere eigendom en een onafhankelijke en effectieve rechtspraak als onmisbare elementen voor economische ontwikkeling. Hoewel niet in de eerste plaats ingegeven door economische motieven, is vooral vanuit Westelijke politieke kringen daarenboven reeds vele decennia gepleit voor democratie en de eerbiediging van de mensenrechten in de Derde Wereld.

Grafiek 1 – Welvaartsverschillen in de wereld

WELVAARTSVERSCHILLEN

Grafiek 1 illustreert de welvaartsverschillen in de wereld. In deze figuur is het Bruto Nationaal Produkt per hoofd van de bevolking afgebeeld, uitgedrukt in koopkrachtpariteiten (KKP). De koopkrachtpariteit is gedefinieerd als het bedrag in lokale valuta dat nodig is om dezelfde hoeveelheid goederen en diensten op de thuismarkt te kopen als men voor $1 in de VS kan kopen.

Deze verschillen zijn opvallend. Historisch gezien zijn zij echter van recente datum. Vóór 1820 was de economische groei overal ter wereld laag en waren de inkomensverschillen per hoofd tussen landen beperkt. Na dit jaar steeg de groei tot 2%, maar nagenoeg uitsluitend in West-Europa en Amerika; de rest van de wereld bleef relatief arm. Dit was het gevolg van de Industriële Revolutie die in Engeland begon en zich geleidelijk over het Westen verspreidde.

Maar wat waren de diepere oorzaken van deze ontwikkeling en waarom vonden zij het eerst in West-Europa plaats ? Het antwoord op deze vraag is relevant voor een verbetering van het inzicht in de factoren die bevorderlijk zijn voor het scheppen van welvaart, hetgeen een belangrijke voorwaarde vormt voor het zoeken naar het juiste mengsel van beleid en instituties om verdere economische groei te bevorderen, zowel in rijke als arme landen. De economische wetenschap biedt veel steun om deze vragen te beantwoorden. Maar de traditionele economische benadering van het ontwikkelingsvraagstuk schiet toch te kort, omdat zij gewoonlijk voorbij gaat aan een aantal dieperliggende, groeibevorderende factoren. Er is echter één tak van economische wetenschap die daaraan wèl uitvoerig aandacht schenkt: de economische geschiedenis. In vele opzichten biedt de economische geschiedenis dan ook een dieper inzicht in de oorzaken van economische vooruitgang dan de traditionele, meer technisch-economische benadering. Maar, met uitzondering wellicht van de eerdergenoemde Walt Rostow, speelt de betrokken literatuur toch een ondergeschikte rol in het ontwikkelingsdenken en -beleid. Hoewel er de laatste tijd enige evolutie in dit denken heeft plaatsgevonden, wordt de ontwikkelingspraktijk toch nog te veel gedomineerd door een technocratische aanpak.

LESSEN UIT DE WESTEUROPESE ECONOMISCHE GESCHIEDENIS

Ontwikkelingssamenwerking zou dus meer moeten profiteren van de inzichten uit onze eigen economische geschiedenis. In dit verband kan bijvoorbeeld worden verwezen naar het werk van de grote Duitse economisch historicus Werner Sombart die in de eerste helft van de 20ste eeuw heeft geschreven over de opkomst van het moderne kapitalisme.7 Meer recente literatuur is bijvoorbeeld het boek van David S. Landes, een voormalige Harvard-professor: The Wealth and Poverty of Nations. “Why Some Are So Rich and Some So Poor”8 en het laatste werk van Mancur Olson: “Power and Prosperity – Outgrowing Communist and Capitalist Dictatorships”.9

Uit deze werken blijkt dat economische ontwikkeling het resultaat is van een samenspel van talrijke factoren. Sterk vereenvoudigd kan uit de recente economisch-historische literatuur een vijftal belangrijke clusters van factoren worden gedestilleerd: natuurlijke factoren, culturele factoren, politieke factoren, institutionele factoren en economische factoren. Deze hangen op complexe wijze met elkaar samen en de grenzen tussen de clusters zijn niet altijd duidelijk te trekken.

Natuurlijke factoren

Wat de natuurlijke factoren betreft valt allereerst op dat de natuur haar gaven ongelijk over de wereld heeft verdeeld. De meeste ontwikkelingslanden liggen in de tropische en subtropische zones. De ontwikkelde landen liggen in de gematigde zones, in het bijzonder op het noordelijk halfrond.Temperatuur en regenval zijn sterk afhankelijk van de ligging van landen op de aardbol. In de tropen is de regenval vaak erg onregelmatig en onvoorspelbaar. Stortregens worden afgewisseld met lange perioden van droogte. Dit is nadelig voor de landbouw. West-Europa daarentegen was en is gezegend met een gunstig klimaat, met regelmatige regenval, veroorzaakt door de warme golfstroom, hetgeen gunstig was voor de ontwikkeling van de landbouw. Temperatuur is ook van belang voor het verrichten van lichamelijk arbeid. Bij temperaturen boven de 25 à 30 graden wordt dit sterk bemoeilijkt. Bovendien zijn hogere temperaturen bevorderlijk voor een snellere voortplanting van insekten en parasieten. Deze leiden tot verspreiding van tropische ziekten die een bedreiging voor mens en vee vormen. Naast temperatuur vormt water een probleem. Het door hun ligging bepaalde klimaat van landen is nauwelijks te beïnvloeden. Een ongunstig klimaat vormt een handicap die een blijvende negatieve invloed zal uitoefenen op het welvaartscheppend vermogen van samenlevingen. Ook de kwaliteit van de menselijke hulpbronnen is belangrijk. Deze is niet onveranderlijk. Zij kan worden verbeterd door onderwijs en scholing.

Culturele factoren

Wat de culturele factoren betreft hebben het amalgaam van Europees stammenrecht en gewoonten samen met de Joodse en Christelijke religieuze en Griekse politieke tradities het ontstaan bevorderd van een vrije persoonlijke levenssfeer voor de burgers en persoonlijk eigendom. Plaatselijke recht en gewoonten beperkten de macht van de Europese vorsten. In verschillende Europese samenlevingen dienden zij formeel te worden gekozen, hetgeen de erkenning impliceert dat hun macht van menselijke oorsprong is en daardoor beperkt is. Tot de kenmerken van de Joodse, Christelijke en Griekse tradities behoren een afkeer van autocratie en een gehechtheid aan persoonlijk eigendom. In autocratische beschavingen, zoals het oude China en Egypte, werden de alleenheersers vaak als goddelijk gezien. Zij konden vrijelijk beschikken over het lijf en goederen van de onderdanen. Het had voor de burgers dan ook geen zin om te streven naar een verbetering van hun lot, omdat zij toch niet van de vruchten van hun inspanningen konden profiteren. Pas toen de Bijbel door toedoen van de Calvinisten en Lutheranen in het midden van de 16de eeuw in de Europese volkstalen beschikbaar kwam, gingen deze noties een nadrukkelijke rol spelen in het Europese bewustzijn. Daarenboven vond in Europa een splitsing plaats tussen wereldlijke en geestelijke macht, waardoor de religieuze controle over de menselijke geest werd beperkt en vrije gedachtevorming werd gestimuleerd.

Aan het einde van het eerste millennium hadden de Islamitische beschavingen nog een hoger wetenschappelijk en technologische niveau dan Europa, maar onder druk van theologisch conformisme werd de vernieuwingsdrang verstikt. In sommige delen van Europa ontstond daarentegen een geestelijk klimaat dat bevorderlijk was voor vernieuwing, ontdekkingen en uitvindingen zoals de mechanische klok en de boekdrukkunst.

De Duitse socioloog Max Weber heeft gesteld dat sommige kenmerken van het Protestantisme, bijvoorbeeld het belang dat werd gehecht aan het arbeidsethos en de bevordering van een sobere levensstijl oftewel uitgestelde behoeftebevrediging, heeft geleid tot hoge besparingen die een positieve invloed hadden op de welvaartsschepping en economische vooruitgang.10 Succes in het aardse leven werd door de Protestanten beschouwd als een aanwijzing dat men door God was uitverkoren. Maar dat betekent niet dat deze deugden in andere godsdiensten ontbreken. De spectaculaire groei in Zuidoost-Azië toont aan dat economische vooruitgang ook in een andere religieuze context mogelijk is. In ieder geval is het belangrijk dat de religie daarvoor geen hinderpaal vormt en niet strijdig is met de gedachte dat de mens door eigen inspanning zijn lot kan verbeteren.

Een ander belangrijk element wordt gevormd door de heersende opvattingen met betrekking tot de plaats het individu in de samenleving. In tegenstelling tot bijvoorbeeld India, waar deze werd bepaald door de kaste, waartoe het individu behoorde, was er in Europa ruimte voor opwaartse sociale mobiliteit.

Naast de godsdienst in strikte zin, zijn er ook waarden en normen die een positieve invloed op economische vooruitgang, zoals integriteit, arbeidsethos, zelfdiscipline, nakoming van verplichtingen en afspraken, punctualiteit, gedragscodes, vertrouwen, een zeker evenwicht tussen concurrentie en samenwerking en de verwerping van corruptie. Corruptie dient natuurlijk in de eerste plaats op grond van morele overwegingen te worden veroordeeld. Maar corruptie is ook in economische zin zeer schadelijk, omdat het leidt tot een verhoging van transactiekosten en risicopremies, hetgeen een negatieve invloed heeft op investeringen en economische ontwikkeling in het algemeen.

Figuur 2 – Overzicht van het niveau van corruptie

Figuur 3 – Samenhang tussen corruptie en welvaart

Figuur 2 geeft een overzicht van het niveau van corruptie in een aantal landen zoals dat door het internationaal opererende bedrijfsleven wordt gepercipieerd. Het cijfer 10 is het hoogste en geeft aan dat er geen corruptie voorkomt in het land in kwestie. Opvallend is dat er een grote mate van samenhang bestaat tussen corruptie en welvaart zoals uit figuur 3 blijkt.

In figuur 3 is het Bruto Binnenlands Produkt per hoofd van de bevolking uitgedrukt in $1000 koopkrachtpariteiten (KKP).

Politieke factoren

Het is duidelijk dat de afwezigheid van oorlog en gewelddadige conflicten, zowel extern als intern, een belangrijke voorwaarde is voor economische vooruitgang. Minder vanzelfsprekend is de invloed van de machtsconstellatie: monolithisch of gefragmenteerd; autocratisch of democratisch. Wat de interne situatie betreft kende Europa, in tegenstelling tot andere beschavingen, zoals bijvoorbeeld in Azië en het oude Egypte, door onderlinge politieke rivaliteit van de plaatselijke heersers in vele perioden en gebieden, geen sterke centrale macht. In vele gebieden kwam hierdoor ruimte voor de opkomst van de steden als semi-autonome bestuurseenheden, bevolkt door vrije burgers (‘stadslucht maakt vrij’). Daarmee werden zij centra van economische dynamiek. Steden elders in de wereld waren in het algemeen onderworpen aan het centrale gezag. Deze ontwikkeling ging gepaard met een steeds bredere participatie in het politieke besluitvormingsproces en mondde uiteindelijk uit in de democratie.

Gedurende lange tijd hebben Westerse denkers het belang van democratie voor economische ontwikkeling beklemtoond. Voor hen waren de democratie en economische vooruitgang een soort Siamese tweeling. Dit idee werd in de communistische wereld verworpen. Daar was men van oordeel dat het politieke machtsmonopolie van één partij en centrale economische planning door de overheid noodzakelijk waren voor snelle economische ontwikkeling. In één van de laatste bolwerken van het communisme, Cuba, wordt deze gedachte nog steeds officieel aangehangen.

Ook de kracht van de politieke instellingen is belangrijk, in het bijzonder het vermogen van de staat om belangrijke functies goed uit te voeren, zoals de handhaving van de orde, wetgeving en belastingheffing.

Economische factoren

Onder de economische factoren dient de economische orde te worden genoemd. Tot het einde van de jaren tachtig bestonden er globaal genomen twee concurrerende economische ordes: de Westerse markteconomie en de communistische centrale planeconomie. Daarnaast bestonden er ook de Aziatische mengvormen. Met de ineenstorting van het van het communisme bezweek ook de centrale planeconomie aan haar tekortkomingen. Daarmee kregen de critici, zoals Ludwig von Mises11 en Friedrich von Hayek12, die reeds zo’n halve eeuw geleden op het feilen daarvan hadden gewezen, eindelijk hun gelijk. Het bleek dat de centrale planeconomie uit het oogpunt van het scheppen van welvaart veruit de mindere was van de markteconomie. De teloorgang van dit model heeft een belangrijke impuls gegeven, zowel aan de wereldwijde verspreiding van de markteconomie als aan die van de democratie.

Waarom faalde het communistische systeem van centrale planning ? Economisch falen was ernstiger voor het 174 communistische systeem dan voor andere politieke systemen. Want het vermogen om de bevolking een stijgende levensstandaard te verschaffen was een van de expliciete gronden ter legitimering van de macht van de communisten. In de jaren zestig schepte Chroesjtsjov er nog over op dat de Sovjetunie de Verenigde Staten in het jaar 2000 economisch zou hebben ingehaald. Maar het centrale plansysteem heeft dat niet kunnen waarmaken. In werkelijkheid was er een grote kloof tussen de pretenties van de Sovjetunie als supermacht en de povere resultaten van haar economie.

Gebleken is dat een moderne economie te gecompliceerd is om van bovenaf te worden bestuurd. De centrale planners beschikken nu eenmaal niet over de benodigde specifieke kennis met betrekking tot bijvoorbeeld produktieprocessen en markten. Dit betekent dat een moderne economie gedecentraliseerde besluitvorming door vele onafhankelijke actoren vereist die zich laten leiden door de wensen van de consument. Bovendien ging de centrale planeconomie gebukt onder een gebrek aan materiële prikkels. Door het feit dat de meeste kapitaalgoederen eigendom van de staat waren, konden de mensen niet profiteren van de vruchten van hun eigen arbeid, bijvoorbeeld in de vorm van particuliere kapitaalvorming. Dit leidde tot apathie, verwaarlozing en vele andere vormen van onproduktief gedrag. Daarnaast schoot het innovatieve vermogen van de economie tekort en waren er mede vanwege de excessieve geheimhoudingscultus geen mechanismen om de superieure defensie-technologie ook voor civiel gebruik nuttig te maken.

Eén van de belangrijkste lessen die uit de ineenstorting van het communisme kunnen worden getrokken, is dat het voor welvaartsschepping noodzakelijk is dat de economie zich overwegend spontaan moet kunnen ontwikkelen op basis van gedecentraliseerde besluitvorming, concurrentie en vrije handel. Met andere woorden: de onzichtbare hand in plaats van de zichtare knoet. Maar dient economische vrijheid noodzakelijkerwijs vergezeld te gaan van politieke vrijheid, in casu democratie ? Om een aantal redenen lijkt het antwoord op deze vraag bevestigend te luiden.

DEMOCRATIE EN MARKTECONOMIE

Zoals opgemerkt, waren politieke fragmentatie en bredere politieke participatie belangrijke voorwaarden voor de totstandkoming van een bloeiende markteconomie. Maar het omgekeerde geldt ook. Heeft men eenmaal voor de markteconomie gekozen, dan leidt dit tot betrokkenheid van een groeiend aantal mensen bij economische besluitvorming. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om beslissingen met betrekking tot investeringen, produktie, technologie, marketing enz. Het is onvoorstelbaar dat deze groeperingen, die een zware verantwoordelijkheid dragen op economische gebieden die de belangrijkste drijvende krachten vormen in het scheppen van welvaart voor de bevolking, zullen berusten in duurzame politieke bevoogding.

Institutionele factoren

Daarnaast moet worden gewezen op het feit dat democratie ook noodzakelijk is voor een duurzame verankering van economische vrijheid, waaronder individuele eigendomsrechten, daarbij inbegrepen vrijwaring van diefstal of confiscatie (zoals door excessieve belastingheffing) door de staat, vrije handel en de afdwingbaarheid van contracten. Een autocratie biedt wat dat betreft minder zekerheid dan een democratie. Hoewel er vele historische voorbeelden van verlichte autocratieën zijn die waarborgen boden voor economische vrijheid, leidt de opvolging van de autocraat, wegens het ontbreken van duidelijke regels daarvoor, doorgaans tot onzekerheid. Men kan er nooit zeker van zijn, of zijn opvolger de economische vrijheid weer aan banden legt. Politieke vrijheid, oftewel democratie, en de rechtstaat bieden dus betere garanties.

Toch is niet iedereen van de voordelen van democratie overtuigd. De voormalige Eerste Minister van Singapore, Lee Kuan Yew, is bijvoorbeeld van oordeel dat democratie leidt tot ongedisciplineerd en wanordelijk gedrag dat een schadelijke invloed heeft op de economische ontwikkeling. Niettemin heeft een groot deel van de wereld thans de democratie omhelsd, waaronder nagenoeg geheel Latijns-Amerika en de meeste voormalige communistische landen. Indonesië is de meest recente loot aan de democratische stam. Zelfs in China is het machtsmonopolie van de communistische partij op plaatselijk bestuurlijk niveau niet meer heilig. Verdere verspreiding van de democratie lijkt dan ook plausibel.

Grondstoffen

Ook de beschikbaarheid van grondstoffen kan een belangrijke invloed op het welvaartsniveau van landen uitoefenen. Aan de landbouwgrondstoffen werd reeds eerder aandacht geschonken. Maar daarnaast zijn er ook minerale grondstoffen, zoals steenkool en ijzererts, die bijvoorbeeld een belangrijke rol hebben gespeeld in de Industriële Revolutie. Thans zijn olie en gas van eminent belang.Toch wordt de rol van grondstoffen voor de welvaart van een land in het algemeen sterk overschat. Notoir grondstofarme landen, zoals Japan, Singapore en Hongkong, behoren tot de rijkste ter wereld, terwijl vele grondstofrijke landen in Afrika tot de armste ter wereld behoren. Op grond van ervaringen in bijvoorbeeld de OPEC-landen en Rusland kan worden geconcludeerd dat het heel moeilijk is om het geld dat met de export van grondstoffen wordt verdiend zodanig te besteden dat het tot brede economische ontwikkeling leidt die aan de maatschappij als geheel ten goede komt. Ook in de hoogontwikkelde landen kan dit problemen opleveren. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan de Dutch disease.Hiermee wordt een verstoring van de economie aangeduid als gevolg van de plotselinge vondst van exporteerbare natuurlijke rijkdommen die leidt tot allerlei negatieve verschijnselen zoals inflatie, overbesteding en appreciatie van de lokale valuta en daardoor ook een verslechtering van de positie van de traditionele exportsectoren.

LESSEN VOOR ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

In het voorgaande werd gewezen op de lessen die er voor ontwikkelingssamenwerking kunnen worden getrokken uit de economische geschiedenis van Europa, waarbij werd gewezen op de betekenis van factoren als de markteconomie, ontplooiingsmogelijkheden voor het individu, democratie, instituties, waarden en normen, allemaal ter ondersteuning van economische ontwikkeling. Zonder dat er nu een directe samenhang kan worden aangetoond tussen economisch-historische studies en het huidige ontwikkelingsdenken, is het toch opvallend dat er thans binnen ontwikkelingssamenwerking grote overeenstemming bestaat over de waarde die aan al deze elementen dient te worden toegekend.

Dat is niet altijd zo geweest. In de jaren zeventig en tachtig bestonden er bijvoorbeeld grote tegenstellingen tussen enerzijds degenen die een meer marktgerichte aanpak voorstonden en die van oordeel waren dat de daaruit voortvloeiende vruchten van economische groei automatisch zouden doorsijpelen naar de armere lagen van de bevolking (het zogenoemde trickle down-effect) en anderzijds degenen die van mening waren dat een dergelijke aanpak niet vlug genoeg ging en zich richtten op directe armoedebestrijding en een sterke rol van de overheid. In de nieuwe consensus zijn deze elementen nu op evenwichtige wijze gecombineerd. Sommigen zijn van oordeel dat de oude ontwikkelingsorthodoxie gedurende vele jaren eerder een negatieve dan een positieve invloed heeft gehad op ontwikkeling. In de jaren tachtig was Deepak Lal hiervan één van de scherpste critici.13

HET DIRIGISTISCH DOGMA VAN DEEPAK LAL

Het destijds verschenen Brandt-rapport14 prikkelde Lal tot het schrijven van een boekje over de ‘armoede van de ontwikkelingseconomie’, waarin hij krachtig stelling nam tegen de in dit rapport bepleite aanpak en het toen dominante ontwikkelingsdenken meer in het algemeen. Het Brandt-rapport schonk aandacht aan de toekomstige verhouding tussen de ontwikkelde landen en de Derde Wereld, of anders gezegd tussen Noord (eigenlijk West) en Zuid. In dit rapport werd groot accent gelegd op de verdeling van welvaart en werden grootscheepse internationale inkomensoverdrachten en een collectivistische regulering van de wereldeconomie bepleit. Het rapport was doortrokken van een wantrouwen in het marktmechanisme en gaf blijk van weinig begrip voor het proces van welvaartsschepping. Met name de rol van economische prikkels en ondernemersinitiatief bleven geheel onderbelicht.

Onder ontwikkelingseconomie verstaat Deepak Lal de verzameling van ‘onorthodoxe’ theorieën die speciaal op de ontwikkelingslanden van toepassing zouden zijn. Dit specialisme vloeide voort uit de overtuiging dat de standaard neo-klassieke economische theorie niet zou opgaan in de Derde Wereld. Het species homo economicus zou niet voorkomen onder de arme, slecht opgeleide massa van de bevolking in de ontwikkelingslanden. Deze mensen dienden derhalve noch als consument, noch als producent in staat te worden geacht rationeel te reageren op veranderingen in relatieve prijzen. Voorts waren de sociale en economische structuren rigide, bijvoorbeeld op het gebied van de landbouw en financiering. Deze vormden derhalve een belemmering voor economische ontwikkeling. Door hun armoede zouden de betrokken landen verder een absoluut tekort aan besparingen hebben.

Op grond van deze en andere overwegingen werd geconcludeerd dat de markteconomie voor de ontwikkelingslanden ongeschikt was. In hun externe relaties zouden de Derde Wereldlanden geconfronteerd worden met chronische betalingsbalanstekorten en daardoor met een absoluut tekort aan vreemde valuta. Dit zou samenhangen met hun beperkte exportpakket en het beperkte absorptievermogen van de Westelijke markten voor de produkten van de ontwikkelingslanden. Of, om het wat technischer uit te drukken: de inkomenselasticiteit van de Westelijke vraag naar de produkten, met name grondstoffen, uit de Derde Wereld zou laag zijn. De conclusie was dat, behalve het marktmechanisme, ook de vrijhandel voor de ontwikkelingslanden ongeschikt was. Daarvoor in de plaats werden talloze vormen van overheidsingrijpen, zowel nationaal als internationaal, bepleit die Deepak Lal als het ‘dirigisisch dogma’ aanduidt.

De aanhangers van deze gedachtegang waren van oordeel dat de allocatie van gegeven, maar veranderende hulpbronnen, waaraan de orthodoxe micro-economie zo veel aandacht schenkt, op zijn hoogst van ondergeschikt belang was bij de bepaling van het overheidsbeleid. In hun visie diende de overheid zich vooral bezig te houden met de opstelling en uitvoering van een ‘strategie’ voor snelle en evenwichtige groei, waarbij prioriteit werd gegeven aan de beheersing van macro-economische grootheden, als de besparingen, de betalingsbalans en het evenwicht tussen breed gedefinieerde sectoren, zoals de industrie en de landbouw. Zij geloofden voorts in de noodzaak van grootscheeps en voortdurend overheidsingrijpen gericht op de verdeling van economische goederen en de manipulatie van de opbrengsten van verschillende soorten arbeid en kapitaal door veelomvattende prijs- en loonbeheersing en door maatregelen die de samenstelling van het pakket geproduceerde en geïmporteerde goederen beïnvloedden. Op deze wijze zou kunnen worden gewaarborgd dat schaarse middelen in eerste instantie zouden worden aangewend om te voorzien in de basisbehoeften van de armen, in plaats van in de luxe behoefte van de rijken.

Op basis van een indrukwekkende hoeveelheid theoretische en praktische studies gaat Deepak Lal het ‘dirigistisch dogma’ te lijf. Lal wijst er op dat duidelijk is geworden dat de mensen in de Derde Wereld wel degelijk economisch rationeel kunnen handelen. Gegeven de voedselschaarste in vele arme landen is het vooral belangrijk dat de boeren op hogere prijsprikkels reageren door hun produktie uit te breiden. Een dergelijke reactie blijkt ook inderdaad door vele studies te worden bevestigd.

De theorie van het ‘absolute’ tekort aan vreemde valuta als gevolg van chronische betalingsbalansproblemen werd door sommige landen verworpen en door andere aanvaard. De eerste categorie, waaronder een aantal landen in Oost-Azië, toonde aan dat het pessimisme, waaruit deze theorie voortsproot, ongefundeerd was.Andere landen, zoals India, hechtten er geloof aan en voerden een beleid gericht op importsubstitutie achter hoge tariefmuren. Door de bescherming die zij boden, werd het voor bedrijven die in beginsel tot exporteren in staat waren, aantrekkelijker zich tot de winstgevender thuismarkt te beperken. Om deze en andere redenen waren de exportopbrengsten lager dan bij een liberaler handelsregime en werkte de genoemde theorie als een self-fulfilling prophecy. De overduidelijke successen van landen die voor een naar buiten gericht, export-georiënteerd ontwikkelingsbeleid hebben gekozen, in plaats van een naar binnen gericht import-substituerend beleid, heeft deze theorie en daarmee ook de ontwikkelingseconomie in het algemeen in diskrediet gebracht, aldus Lal.

Uiteraard vertoont het marktmechanisme in de Derde Wereld vele onvolmaaktheden, maar dat betekent volgens Lal nog niet automatisch dat dirigistisch beleid, noch uit het oogpunt van economische rationaliteit, noch uit het oogpunt van de armoede, betere resultaten boekt. Sterker nog, Lal stelt dat de ernstige distorsies van de prijzen in de Derde Wereld niet zijn te wijten aan de onvolkomenheden van het prijsmechanisme, maar aan niet-rationele overheidsbemoeienis, waarvan de regulering van de buitenlandse handel, het vergunningenstelsel op industrieel gebied en de verschillende vormen van prijsbeheersing de belangrijkste elementen vormen. Wil het dirigisme kans van slagen hebben, dan zijn daarvoor alwetende bureaucraten nodig die het beste met de burgers voor hebben. Deze species is zeldzaam.

Het dirigisme, waaraan zo vele ontwikkelingseconomen hun intellectuele steun hebben verleend, was bedoeld om het functioneren van een onvolkomen markteconomie te verbeteren. In plaats daarvan heeft het geleid tot beleid-geïnduceerde distorsies die meer schade hebben aangericht dan de marktonvolkomenheden die zij beoogden te bestrijden. Lal keert zich overigens niet tegen alle vormen van overheidsingrijpen. Hij is dus geen voorstander van volledig laissez-faire. Volgens hem is het centrale probleem om de juiste vorm en mate van overheidsbemoeienis vast te stellen.

Samengevat stelt Lal dat de simplistische ‘één-dimensionale’ gedachte dat er één of meer dominante beperkingen bestaan voor de ontwikkeling van de Derde Wereldlanden, één van de belangrijkste oorzaken is dat de groei van de ontwikkelingslanden beneden peil is gebleven. Velen die diep teleurgesteld zijn over het falen van de armoedebestrijding in de Derde Wereld dragen zelf verantwoordelijkheid voor deze situatie, doordat zij intellectuele steun hebben verleend aan verschillende mechanistische ontwikkelingsmodellen, gebaseerd op de gedachte van dominante ontwikkelingsbelemmeringen, zoals opleiding, besparingen en vreemde valuta, waarvoor hun specifieke ‘strategie’ soelaas pretendeerde te brengen.

De belangrijkste les die men uit de verschillende ontwikkelingsresultaten gedurende de afgelopen dertig jaar in de Derde Wereld kan trekken, is dat economische groei de vraag naar ongeschoolde arbeid doet toenemen. Hierbij dient men de markt haar werk te laten doen (getting the prices right). Dit is waarschijnlijk het meest doelmatige instrument in de strijd tegen de armoede. Aldus schreef Deepak Lal in de jaren tachtig. Wat toen een ketterse opvatting was, is thans een geloofsartikel van het moderne ontwikkelingsdenken geworden. Maar de richtingenstrijd heeft vele jaren in beslag genomen en onvoorstelbare schade aangericht in termen van verloren kansen voor het scheppen van welvaart en daardoor een continuering van armoede. Zoals reeds eerder werd opgemerkt, heeft de scholenstrijd thans plaats gemaakt voor een brede consensus, waarin de lessen van tientallen jaren ontwikkelingservaring zijn verwerkt.

DE HUIDIGE ONTWIKKELINGSCONSENSUS

De huidige ontwikkelingsconsensus is onder meer te vinden in het Comprehensive Development Framework van de Wereldbank.15 Het is een holistisch kader, waarin doelstellingen zijn geformuleerd voor: macro-economisch beleid en handel; de rol van de overheid, regulering en de terugdringing van corruptie; het creëren van een sociaal vangnet; gezondheidszorg; onderwijs; infrastructuur; milieu; plattelandsontwikkeling; de bevordering van het particuliere bedrijfsleven en het scheppen van gelijke kansen voor vrouwen. Daarnaast dient ook aandacht te worden geschonken aan het overkoepelende probleem van institutionele hervorming. Onder instituties worden in dit verband regels verstaan. Deze kunnen van formele aard zijn zoals de grondwet, andere wetten, regelgeving en contracten. Maar zij kunnen ook van informele aard zijn zoals waarden en normen. Deze regels scheppen kansen voor de burger, maar leggen hem ook beperkingen op. Institutionele hervormingen hebben tot doel het gedrag van individuen en organisaties in te beïnvloeden in wenselijke richtingen.

Zal de nieuwe ontwikkelingsorthodoxie succes hebben, waar de oude zo jammerlijk heeft gefaald ? Dat is niet geheel zeker. Er valt mijns inziens weinig aan te merken op de doelstellingen als zodanig. Maar de nieuwe aanpak wordt niet voor niets ‘holistisch’ en comprehensive genoemd. Zij vormt dan ook de meest ambitieuze poging in de menselijke geschiedenis om het Westerse maatschappijmodel als het ware te kloneren en in zijn geheel over te planten naar de rest van de wereld. Moet dit niet worden gezien als een nieuwe vorm van -dit keer ‘cultureel’ – imperialisme ? Mijns inziens is het antwoord op deze vraag ontkennend. In de eerste plaats, omdat vele prominente niet-Westerse denkers de nieuwe consensus onderschrijven, zo ze er al niet actief aan hebben bijgedragen. In de tweede plaats vloeit de consensus logisch voort uit de lessen die in het voorgaande zijn getrokken uit onze eigen, Westerse economische geschiedenis, in het bijzonder wat betreft de organische samenhang tussen bijvoorbeeld culturele, politieke en institutionele factoren enerzijds en economisch succes anderzijds.

Vele landen hebben Westerse praktijken overgenomen (bijvoorbeeld Westerse methoden van produktie, management en marketing, alsmede de toepassing van de markteconomie). Daarmee hebben zij in hun streven naar welvaart (wisselend) succes geboekt. Maar bij de huidige aanpak ligt de lat veel hoger. Het gaat niet alleen om het overnemen van praktijken, maar ook om het overnemen van instituties, inclusief normen en waarden. Op grond van de ervaringen in de succesvolle economieën van Oost-Azië kan worden geconstateerd dat het mogelijk is in een bestek van enkele tientallen jaren Westerse praktijken over te nemen, maar voor de overname van instituties, die vaak de weerslag vormen van diep in de samenleving verankerde waarden en normen, moet waarschijnlijk in een andere tijdschaal worden gerekend.Wat de instituties betreft, bijvoorbeeld openbaar bestuur en bedrijfsorganisatie (public governance en corporate governance), moet in vele decennia worden gerekend. Ten aanzien van normen en waarden moet misschien wel in halve of hele eeuwen worden gerekend. Het is echter niet waarschijnlijk dat dit proces uitmondt in identieke maatschappijmodellen. Er zullen ongetwijfeld cultureel en anderszins bepaalde verschillen blijven bestaan. Ook zullen ongunstige klimatologische factoren voor vele landen waarschijnlijk een blijvende handicap vormen om ooit het welvaartspeil van de meest ontwikkelde landen te bereiken. Maar dat wil niet zeggen dat ook deze landen geen vooruitgang zouden kunnen boeken.

In het licht van het voorgaande lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat het huidige ontwikkelingsdenken zich op de goede weg bevindt. Tegelijkertijd lijkt ook terughoudendheid in het optimisme over een spoedige kans van slagen van deze aanpak op zijn plaats.

Drs. H.H.J. Labohm is als gastonderzoeker verbonden aan Instituut ‘Clingendael’ en lid van de kernredactie van Liberaal Reveil.

NOTEN

  1. J.A. Nekkers en P.A. Malcontent (red.), De geschiedenis van vijftig jaar ontwikkelingssamenwerking, SDU Uitgevers 1999.
  2. NRC Handelsblad, 29 oktober 1999.
  3. Hierbij speelden de door Walt Whitman Rostow ontwikkelde ideeën van stadia van economische groei, waarbij landen uiteindelijk de fase van self-sustained growth zouden bereiken, een belangrijke rol. Zie: W.W. Rostow, Stages of economic growth, 1960.
  4. OECD, Development Cooperation: Efforts and policies of the members of the Development Assistance Committee (DAC), 1998 Report, Parijs 1998.
  5. World Bank Atlas, 1998.
  6. H.H.J. Labohm (ed.), The fiftieth anniversary of the Marshall Plan. In retrospect and in prospect, Clingendael 1997.
  7. W. Sombart, Der moderne Kapitalismus (3 delen), 1902-1927.
  8. D.S. Landes, The wealth and poverty of nations. Why some are so rich and some so poor, W.W. Norton & Company, New York/London 1998.
  9. M. Olson, Power and prosperity – Outgrowing communist and capitalist dictatorships, Basic Books, New York 2000.
  10. M. Weber, Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus, 1904. Heruitgave Taschenbuch, Belz Athenäum,Weinh. 1996.
  11. F.A. Hayek, The road to serfdom, 1944. Heruitgave University of Chicago Press (Paperback), 1994.
  12. L. von Mises, Socialism, 1936. Heruitgave Liberty Classics, 1981.
  13. D. Lal, The poverty of development economics, The Institute of Economic Affairs (Hobert Paperback 16), London 1983.
  14. ‘North-South: A programme for survival; Report of the Independent Commission on International Development Issues (“Brandt Report”)’, in: Commonwealth Secretariat. Common Index and Glossary to the Brandt, Palme and Brundtland Reports of the Independent Commissions on International Development, Disarmament and Security, and Environment and Development, London: Commonwealth Secretariat, 1990.
  15. Een compacte weergave daarvan is te vinden in: The World Bank, Entering the 21st century, World Development Report 1999/2000.

GERELATEERDE ARTIKELENMEER VAN DEZE AUTEUR