Europees economisch reveil: wachten op Godot?

Europese integratie, waarvan de Europese Unie de meest zichtbare institutionele uitdrukking vormt, heeft diepe wortels. Zij kan worden gepercipieerd als een uiterst succesvol, ja zelfs grandioos project om eens en voor altijd af te rekenen met de ooit endemische interne machtsstrijd, die in West-Europa tot twee keer toe is geëscaleerd tot wereldoorlog.

Dat is nu voltooid verleden tijd. De oudere generatie die de Tweede Wereldoorlog nog bewust heeft meegemaakt, beschouwde een verenigd Europa als het meest effectieve antwoord om een herhaling van deze verschikkingen te voorkomen. Haar houding ten opzichte van hetgeen in het Europese integratieproces is bereikt, is ingegeven door een overweldigend gevoel van dankbaarheid en emotionele binding. Aanhangers van een verenigd Europa willen nog steeds verder gaan en de Europese integratie verdiepen. Zij verzetten zich alles dat een negatieve invloed zou kunnen hebben op de Europese cohesie en dat een belemmering zou kunnen vormen voor het vinden van de Heilige Graal van de finalité politique (die overigens nooit precies is gedefinieerd). Zij gruwen van een zakelijke beoordeling van elke afzonderlijke stap in het Europese integratieproces op basis van een nuchtere kosten/baten-analyse. Zij zijn van oordeel dat nietige ad hoc nationale belangen niet mogen interfereren met de verwezenlijking van de grote Europese idealen.

In deze visie zijn moeilijkheden niet onoverkomelijk. Het belang van het totstand brengen van een verenigd Europa is zo dominant dat men niet te veel moet zeuren over de offers die daarvoor moeten worden gebracht. De ‘Europeasters’ blijven bouwen aan grootse institutionele vergezichten voor een verenigd Europa, dat in vele opzichten een spiegelbeeld zou moeten vormen van de Verenigde Staten. Zij zijn ernstig bezorgd over het afkalven van het Europese idealisme en de onverschilligheid van de burger over het ‘gedoe’ in Brussel. Zij keuren het geruzie over de verdeling van de financiële lasten, vooral geïnitieerd door netto-contribuanten aan het Europese budget als het Verenigd Koninkrijk en Nederland, ten sterkste af. Zij beschouwen dit als een gebrek aan politieke steun en loyaliteit ten aanzien van de Europese gedachte, ja zelfs als anti-Europees. Zij staan ook kritisch ten opzichte van de pogingen van de kleinere landen om institutionele veranderingen te blokkeren die de grotere landen een dominante positie binnen Europa zouden geven. Zij zijn van oordeel dat dit soort activiteiten een belemmering vormen voor de effectiviteit van de besluitvorming en het bereiken van de finalité politique .

Een alternatief perspectief: subsidiariteit
Hun top down visie van het integratieproces vormt een scherp contrast met de bottom up benadering van degenen die het accent leggen op subsidiariteit, die voor het eerst is vastgelegd in het Verdrag van Maastricht van 1982. Subsidiariteit impliceert dat de besluitvorming bij voorkeur zo dicht mogelijk bij de burger dient plaats te vinden. Slechts wanneer locale, regionale en nationale besluitvorming ondoelmatig is – bijvoorbeeld omdat deze externe effecten heeft, die het niveau waarop zij worden genomen, overstijgen – dienen zij naar een hoger niveau te worden getild; uiteindelijk naar het Europese niveau. Ook impliceert subsidiariteit dat Europees beleid een toegevoegde waarde dient te hebben.

De verworvenheden van Europa zijn indrukwekkend, niet alleen op het gebied van vrede en veiligheid, ook op economisch gebeid. Europa kan trots zijn op haar welvaart, de gemeenschappelijke Europese markt, haar Economische en Monetaire Unie (EMU), en de Europese munteenheid: de euro. Alle Europese lidstaten en burgers plukken daarvan de rijke vruchten.
Maar sommige lidstaten profiteren daar meer van dan andere vanwege de inkomensoverdrachten binnen Europa die met een beroep op de onderlinge solidariteit groepen landen heeft doen onstaan die netto-ontvangers zijn van EU-fondsen en andere die daaraan netto bijdragen. De laatst groep is ongelukkig met deze situatie. Het meest beruchte voorval in dit verband vond plaats in 1984 toen de Britse Eerste Minister, Margareth Thatcher, verklaarde: ‘I want my money back.’ En de Britten slaagden er in een belangrijke korting te bedingen. Maar het probleem bleef smeulen en vlamde van tijd tot tijd weer op. Natuurlijk kan men stellen dat high politics (de verwezenlijking van een verenigd Europa) dient te prevaleren boven low politics (bijvoorbeeld de verdeling van de middelen). Maar er zijn grenzen. In de visie van de belangrijkste netto-contribuanten heeft het nooit in de bedoeling gelegen om van de Europese Unie het centrale loket van grootscheepse herverdeling van inkomen te maken.

Tegelijkertijd tekenen zich een aantal ontwikkelingen af in Europa die aanleiding geven tot een zeker scepsis ten aanzien van de weg die Europa is ingeslagen en die een domper zetten op het Europese idealisme. Naar mijn oordeel hebben de gepassioneerde voorstanders van een verenigd Europa daarvoor te weinig oog. Laat ik een aantal voorbeelden geven.

De Lissabon-strategie: woorden … woorden
In de eerste plaats kan het échec van de Lissabon-strategie worden genoemd, die werd gelanceerd tijdens de Europese top in Lissabon van maart 2000. In de euforie van de ‘nieuwe economie’ heeft Europa bij die gelegenheid de ambitie uitgesproken om zich in tien jaar tijd te ontwikkelen tot de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie ter wereld, met een duurzame groei van 3% per jaar, meer en betere banen en grotere sociale cohesie. Vooral in het licht van dit laatste element werd de geest van de Lissabon-verklaring wel aangeduid als ‘kapitalisme met een menselijk gezicht’. Daarmee vormde zij impliciet een uitdaging van het Amerikaanse economische model, dat – in de ogen van vele Europeanen – in dat opzicht ernstig tekortschiet.

Echter in de ruim vijf jaar die sinds Lissabon zijn verstreken, heeft de Europese economie een teleurstellende ontwikkeling doorgemaakt. De groei was uiterst beperkt – soms negatief – terwijl de werkloosheid relatief hoog bleef. In verschillende landen zijn de begrotingstekorten gestegen tot boven het niveau van 3%, dat als maximum was overeengekomen in het kader van het stabiliteitspact. Als gevolg daarvan stijgen ook de staatsschulden weer. Kortom, Europa is er niet in geslaagd de ‘Eurosclerose’ van zich af te schudden. Europa práát en práát, maar wanneer het op daden aankomt, laat zij verstek gaan.

‘Eurosclerose’ heeft betrekking op de verstarring van nationale economische systemen. Dit verschijnsel werd voor het eerst geanalyseerd door de Amerikaanse econoom/politicoloog Mancur Olson en de Zweedse econoom Assar Lindbeck. Het is een soort ouderdomsziekte van economieën die gedurende lange tijd stabiliteit hebben gekend. Zij komt tot uiting in vele vormen van overheidsbemoeienis met de economie, die met elkaar gemeen hebben dat zij het functioneren van de vrije markt belemmeren. Een voorbeeld daarvan is het optreden van belangengroeperingen die (gedoog)steun van de overheid genieten. Deze functioneren vaak als ‘herverdelende coalities’, die speciale voorrechten ontvangen van de overheid in de vorm van protectie, subsidies, monopolieposities, of belemmeringen voor toetreding van potentiële concurrenten tot bepaalde bedrijfstakken. Daardoor veranderen zij van gewone marktdeelnemers in renteniers (rent-seekers )¹, die een schadelijke invloed uitoefenen op de dynamiek en groei van de economie.

De remedie is een versterking van de aanbodszijde van de economie; zulks in tegenstelling tot de vraagzijde, die de belangrijkste focus vormde van het Keynesianisme. Aanbodseconomie is gericht op het vrijmaken van marktkrachten ten einde structurele aanpassing, mobiliteit, flexibiliteit, dynamiek en innovatie te bevorderen. Zij behelst onder andere een vermindering van de invloed van belangengroeperingen, deregulering, een vermindering van de belastingdruk, een verkleining van de ‘wig’, en een verschuiving van het accent van het economisch beleid van het macro- naar het microniveau. De overkoepelende doelstelling is om de structuur van economische prikkels te verbeteren. (‘It’s the incentive structure, stupid!’)

Een dwerg met een politiek waterhoofd
In de tweede plaats is er een discrepantie tussen de loodzware Europese politieke superstructuur en de relatief beperkte begroting. Een consequente toepassing van het subsidiariteitsbeginsel zal een permanente rem vormen op de groei van de begroting, waardoor deze in reële termen wellicht niet veel verder zal stijgen dan de huidige 100 miljard euro.

Democratie is een goede zaak. Maar men dient niet te overdrijven. Dat moet de logica zijn geweest die ten grondslag lag aan het feit dat het Europese Parlement destijds geen zeggenschap heeft gekregen over een groot deel van de Europese bestedingen: de landbouwuitgaven, die meer dan 40 miljard euro bedragen.

Hoe kan men het politieke gewicht van het Europese Parlement meten? In tegenstelling tot de natuurkunde, waar men beschikt over standaarden, zoals meters, grammen, uren en graden Celsius en Fahrenheit, kan politieke invloed niet worden gemeten met algemeen aanvaarde maatstaven. Maar de gemiddelde begrotingsuitgaven per parlementariër bieden toch een aardige benadering. Wanneer we de Amerikaanse federale begroting vergelijken met die van de Europese Unie valt het grote verschil op: $ 2400 miljard versus euro 58 miljard (exclusief de landbouwuitgaven om de hiervoor gegeven redenen)². Het Amerikaanse Congres telt 535 leden. De EU thans 786 Europarlementariërs. Een eenvoudige rekensom leert dat het gemiddelde lid van het Congres, in begrotingstermen, grofweg 75 keer meer politieke zeggenschap heeft dan zijn of haar Europese evenknie. Het hoeft dan ook geen verwondering te wekken dat sommigen de huidige EU kwalificeren als een dwerg met een politiek waterhoofd.

Meer Europese parlementariërs betekent niet noodzakelijkerwijs betere democratie. Daarom rijst de vraag of het niet mogelijk zou zijn een systeem te ontwikkelen dat recht doet aan de politieke veelkleurigheid in de lidstaten, maar tegelijkertijd minder kostbaar en disproportioneel is door vermindering van het aantal parlementariërs (bijvoorbeeld door stemmenweging, zoals in de Raad). Maar dat zou dan betekenen dat de afspraken die in het verleden zijn gemaakt over de omvang van het Europese Parlement dienen te worden herzien. Het is hoogst onwaarschijnlijk dat dat politiek haalbaar is. Resultaat? ‘Red tape will hold the EU together.’

Kyoto: een nieuwe laag regelgeving
In de derde plaats kan worden gewezen op het geldverslindende Kyoto Protocol. Kyoto beoogt de door de mens veroorzaakte (antropogene) uitstoot van broeikasgassen, in het bijzonder CO2, te verminderen. Volgens de aanhangers van Kyoto zullen de maatregelen die daaruit voortvloeien een netto afkoeling van 0,02 graden Celsius in 2050 opleveren, hetgeen niet valt waar te nemen op een thermometer. Daar staan enorme kosten tegenover, zowel in termen van verlies aan economische groei als aan banen; voor Nederland alleen al miljarden euro per jaar. Voor uitvoering van Kyoto is een nieuwe laag regelgeving en een nieuwe bureaucratie nodig, waardoor ons systeem van vrije ondernemingsgewijze produktie nog verder onder druk komt te staan.

Zou Godot dan toch nog komen opdagen?
Maar de samenstelling van de nieuwe commissie geeft toch enige hoop op verandering ten goede. Zoals Joshua Livestro opmerkt, is het vrije-marktdenken in de nieuwe Europese Commissie sterker vertegenwoordigd dan ooit. Voorzitter José Barroso heeft een aantal commissarissen benoemd met een pregnante Angelsaksische economische oriëntatie. De mededingingsportefeuille is naar Neelie Kroes gegaan, de huidige directeur van de ‘Nijenrode Business School’. Charlie McCreevy, de architect van het Ierse economische wonder, heeft de interne-marktportefeuille. De handelsportefeuille is in handen van de voormalige Britse minister voor handel en industrie, Peter Mandelson. Voor de belastingportefeuille is Ingrida Udre uit Letland (een land met lage belastingen) gekozen, die zich in het verleden als eurosceptica heeft geëxponeerd. Aangenomen mag worden dat al deze commissarissen voorstander zijn van ingrijpende economische hervormingen. De milieuportefeuille is overgegaan van Margot Wallström (Zweden), die naar communicatie is gegaan, naar Stavros Dimas (Griekenland), van wie verwacht wordt hij in de afweging milieu versus economie wellicht een wat zwaarder accent dan zijn voorganger op de eerste zal leggen.

Maar, zoals Joshua Livestro opmerkt, de Europese Commissie kan uiteraard weinig voor elkaar krijgen zonder de steun van het ‘Oude Europa’, in het bijzonder Duitsland en Frankrijk³.

Tegelijkertijd vinden er onder de druk van de concurrentie van de nieuwe lidstaten opvallende veranderingen plaats in het bedrijfsleven, waaronder de arbeidsduurverlenging zonder extra betaling misschien wel het meest spectaculair is – eens te meer daar deze zonder arbeidsonrust plaatsvond. Siemens in Noordrein Westfalen beet het spits af. De keuze was eenvoudig: arbeidsduurverlenging zonder compensatie òf verplaatsing van de produktie naar Hongarije waar de arbeidskosten 30% lager zijn, met het daaruit voortvloeiende verlies aan banen in Duitsland. Inmiddels vindt Siemens’ voorbeeld in vele Europese landen navolging.

Zou Godot dan toch nog uiteindelijk komen opdagen?

Regionale integratie
De voorgaande analyse heeft uiteraard ook implicaties voor de wijze waarop economische integratie in Europa in de toekomst gestalte dient te worden gegeven. In feite komt zij neer op een pleidooi voor meer marktwerking en meer economische prikkels. Dat betekent dat de EU het institutionele kader dat hiervoor noodzakelijk is verder zal dienen te ontwikkelen, bijvoorbeeld op het gebied van de liberalisering van de financiële dienstverlening. Maar de EU zou zich dienen te onthouden van directe interventie in de economie. Daar waar een dergelijke interventies reeds plaatsvinden, bijvoorbeeld de landbouw, zouden deze moeten worden teruggedrongen. Wegens nationale, regionale en locale verschillen zou verdere harmonisatie van sommige vormen van economisch beleid, bijvoorbeeld arbeidsvoorwaarden en belastingen, dienen te worden afgewezen. Zij vormen een keurslijf, daar waar maatwerk is vereist. Meer het algemeen zou men niet moeten uitgaan van een préjugé favorable te aanzien van (meer) beleidsharmonisatie en de overdracht van bevoegdheden van het nationale niveau naar het Europese niveau, ook al omdat deze het gevaar inhoudt dat zulks zal uitmonden in compromissen die geënt zijn op de feitelijke situatie in grote landen als Frankrijk en Duitsland, die het economisch minder goed doen. In plaats daarvan zou van geval tot geval moeten worden gekozen voor een kritische toetsing, waarbij de voordelen en nadelen van harmonisatievoorstellen zorgvuldig tegen elkaar worden afgewogen.

Wat betreft het klimaat kan worden vastgesteld dat het Kyoto-verdrag tot ingrijpende overheidsinterventie in de economie leidt, waarbij overheden bepaalde CO2-uitstootplafonds opleggen aan individuele bedrijven. In het licht van de bovenstaande analyse zou een dergelijk systeem niet dienen te worden ingevoerd.

1. Een rent seeker is iemand die een doelstelling nastreeft die de produktiviteit (of het algemeen belang) niet dient en zelfs schaadt, maar die wel zijn eigen persoonlijke belangen dient door gebruik te maken van een privilege of een monopolie.
2. Indien de nieuwe Europese Grondwet wordt ingevoerd, krijgt het Europese Parlement ook bevoegdheid een oordeel uit te spreken over de landbouwuitgaven.
3. Joshua Livestro, The Butterfly Effect, website TechCentralStation, 17.08.2004. (Op internet te vinden met behulp van Google.)

Hans H.J. Labohm is als gastonderzoeker aan het Instituut Clingendael verbonden. Dit artikel verscheen in het speciale nummer van de Internationale Spectator, juli/augustus 2005, t.g.v. het afscheid van Fred van Staden als directeur van Clingendael