Nieuw Zeeland: een Vrije Markt-Paradijs in Verval?

In libertarische kringen geldt Nieuw Zeeland als een waar eldorado. Vanaf 1984 hebben de achtereenvolgende regeringen, zowel die van Labour als die van de conservatieve National Party, radicale economische hervormingen doorgevoerd. Het land is daarmee de onbetwiste koploper binnen de Westerse wereld op het terrein van de vrije markt, deregulering, privatisering, handelsliberalisatie en sanering der overheidsfinanciën geworden. Maar de voortvarendheid en doortastendheid, waarmee deze hervormingen immer gepaard gingen, zijn stilaan verdwenen. In de tweede helft van de jaren negentig zijn zij zelfs in het slop geraakt, een situatie die sedert het aantreden van de nieuwe Labour-regering onder leiding van Helen Clark, eind 1999, lijkt te zijn verergerd.

DE GROEIENDE MACHT VAN DE OVERHEID

Een schriller contrast lijkt nauwelijks denkbaar. Is Nieuw Zeeland sinds medio jaren tachtig één van de meest geliberaliseerde economieën ter wereld en de lieveling van de OESO en bladen als The Economist, tot die tijd genoot het een geheel andersoortige reputatie. Eind negentiende eeuw was namelijk een proces van interventie en overregulering op gang gekomen; de overheid trok steeds meer macht naar zich toe en ging zich stilaan met alle mogelijke segmenten der economie en samenleving als zodanig bemoeien. Na de economische wereldcrisis van 1929 omarmde de regering een Keynesiaans beleid en in de jaren dertig en veertig werd de verzorgingsstaat in straf tempo uitgebreid.

Aan deze ontwikkeling liggen twee belangrijke factoren ten grondslag die beide te maken hebben met de van oudsher zeer innige band met Groot-Brittannië dat tot op de dag van vandaag door veel Kiwi’s wordt beschouwd als het ‘moederland’. De Nieuw- Zeelandse loyaliteit aan het British Empire – het land leverde relatief veel soldaten voor deelname aan de Boerenoorlog en de Eerste en Tweede Wereldoorlog – werd beloond met een gegarandeerde afname van agrarische produkten uit het kleine land down under. Dit leverde een stabiele bron van inkomsten op, welke kon worden aangewend om de verzorgingsstaat te financieren. Deze maakte vooral in de periode 1935-1949 onder de Labour-regeringen van Michael Savage en David Fraser een flinke expansie door (1). Voorts steeg begin jaren vijftig, als gevolg van de Korea-oorlog, de wolprijs, hetgeen Nieuw Zeeland evenmin windeieren legde. Op de tweede plaats bracht het uitzenden en sneuvelen van veel jonge Kiwi’s zeker psychologisch schokeffect teweeg dat leidde tot het willen creëren van een veilige en stabiele omgeving zonder sociale onrust en al te veel contacten met de landen in de regio, waarvoor de overheid garant zou moeten staan. Men geloofde dat de economie zo veel mogelijk afgeschermd moest worden van de mondiale markten, met als gevolg dat er hoge tariefmuren werden opgetrokken en de agrarische en industriële sectoren in eigen land forse subsidies ontvingen. Goederen die in Nieuw Zeeland zelf vervaardigd zouden kunnen worden, kwamen het land niet in en zodra bedrijven enige tegenwind ondervonden, bood de regering hen meer geld en protectie aan. Ook de prijzen van produkten voor de consument werden met overheidsgeld kunstmatig laag gehouden. Vakbonden en andere belangenbehartigers van werknemers dicteerden feitelijk de hoogte der lonen en de arbeidsvoorwaarden (lidmaatschap van een bond was sinds 1936 zelfs verplicht).

Dit kon natuurlijk niet goed blijven gaan en in de jaren zestig kwamen de gebreken van het beleid immer duidelijker aan het licht. De subsidies en vele andere overheidsuitgaven werden bekostigd uit leningen (o.m. bij Australië) en brachten dus een explosief stijgende staatsschuld met zich mee. De inflatie groeide en trof met name de lagere inkomens (voor wie de verzorgingsstaat juist was bedoeld). De nationale munt, de Kiwi-dollar, kwam sterk onder druk te staan en moest door middel van leningen bij het IMF voor instorten worden behoed. Tot overmaat van ramp verdween een belangrijke pijler onder de economie: de onbeperkte toegang tot de Britse markt voor de agrarische produkten, waarvan de prijzen op wereldschaal toch al daalden. Toen Groot-Brittannië in 1973 tot de EEG toetrad, nam het de tarieven en overige protectionistische maatregelen naar buiten toe over. Bovendien werd Nieuw Zeeland, net als veel andere Westerse landen, meegezogen in de (gevolgen van de) oliecrisis van dat jaar. Het kon hierdoor ook moeilijker zijn schapen en boter afzetten, waarnaar steeds minder vraag was. De sterk teruglopende inkomsten werden gecompenseerd met het afsluiten van nieuwe leningen.

DE REGERING-MULDOON

Er leek licht aan het einde van de tunnel te gloren. De National Party onder leiding van Robert Muldoon toonde zich tijdens de verkiezingsstrijd in 1975 voornemens de in desastreuze staat verkerende economie grondig te saneren. Doch toen hij eenmaal aan de macht was, leek hij deze belofte te zijn vergeten en sloeg ook zijn regering de weg van interventie en regulering in. Muldoon leek primair te zijn geïnteresseerd in het winnen van potentiële stemmen en lanceerde banenprogramma’s en inkomenssteun voor boeren, vooral in de hoedanigheid van gegarandeerde minimumprijzen voor schapen, waarvan de overheid het surplus ook nog eens veel opkocht. Hiervoor verhoogde de regering de belastingen, introduceerde zij nieuwe heffingen en ging zij wederom leningen aan. Dat laatste gebeurde meestal in het geheim om de economische situatie te verhullen die door de tweede oliecrisis van 1979 alleen maar verslechterde.

In 1978 was de inflatie opgelopen tot 20% en telde het land een record aantal werklozen. De enige vruchtbare stappen die de regering naderhand zou nemen beperkten zich tot de deregulering van het lucht- en wegvervoer, het ondertekenen van een vrijhandelsaccoord met Australië (Closer Economic Relations Agreement) in 1983 en het toestaan van winkelen op zaterdag. Andere maatregelen ter bestrijding van de crisis waren eerder contraproductief. De financiële sector werd onderworpen aan een aantal verstikkende controlemiddelen en in 1982 werd een bevriezing van alle prijzen, lonen en huren bekendgemaakt. De persoonlijkheid van Muldoon deed eveneens afbreuk aan de kwaliteit van het regeringsbeleid; de premier dulde absoluut geen tegenspraak, intimideerde medewerkers en had een drankprobleem (2). Gedurende zijn functioneren nam de werkloosheid toe tot 132.000 mensen, groeide de economie slechts in zeer bescheiden mate, liepen begrotingstekort en staatsschuld volkomen uit de hand en presteerde Nieuw Zeeland van alle OESE-landen het slechtst. Het land kwam bijna onder curatele van het IMF te staan.

DE ‘REVOLUTIE’ VAN 1984

De regering kon de economische problemen niet langer verborgen houden voor de bevolking en verloor de verkiezingen van juli 1984 (3). Labour, onder aanvoering van David Lange, behaalde een grote zege. De partij had haar oude dogmatisch-socialistische veren afgeschud en was een nieuwe koers ingeslagen; privatisering en liberalisering was nu het motto dat vooral werd uitgedragen door een groep van jonge, ambitieuze academici binnen de gelederen. Deze groep werd geleid door Roger Douglas die feitelijk het brein achter de hervormingen was. Douglas c.s. wensten weliswaar aan traditionele uitgangspunten als gelijkheid en het verdedigen van de belangen der werknemers vast te houden, maar wisten dit op een tactvolle en doordachte manier te combineren met een adequaat inzicht in de economische vereisten des tijds. Het radicale programma van Douglas, die in de regering-Lange minister van Financiën werd, behelsde:

• het verkopen en verzelfstandigen van overheidsbedrijven (in State Owned Enterprises) die voortaan meer met de private sector zouden moeten concurreren. Sommigen werden geprivatiseerd.
• het laten zweven van de Kiwi-dollar
• het opheffen van de bevriezing en controle der prijzen en lonen
• een drastische verlaging en herziening der belastingen
• een verregaande mate van deregulering
• het afbouwen van de tariefmuren cq importheffingen
• meer transparantie van het regeringsbeleid
• het afbouwen en schrappen van subsidies voor boeren en exporteurs
• het afschaffen van de gegarandeerde minimumprijzen voor agrarische produkten en het aanmoedigen van boeren om op een meer marktconforme wijze te ondernemen.

In een artikel in het tijdschrift Liberty zou Douglas later een ietwat filosofisch getinte toelichting geven op zijn politiek (4). Hij stelde dat politici zich voorheen te nadrukkelijk lieten leiden door kortetermijnbelangen en het maken van werkelijke harde keuzes uit de weg gingen: ‘The politicians who sought success through ad hoc solutions which evaded the real problems damaged the nation and eventually destroyed their own reputations. You can accept the initial costs and temporary discomfort in exchange for the good times that will come a few years ahead, or focus on immediate satisfaction and find yourself sandbagged by the accumulated costs at some unexpected time in the future.'(5) De te nemen maatregelen moeten helder worden geformuleerd en snel en tegelijkertijd worden doorgevoerd om te voorkomen dat belangengroepen die gebaat zijn bij handhaving van de oude situatie zich zouden kunnen mobiliseren en het proces zouden kunnen vertragen. Het opheffen van privileges moet voor zoveel mogelijk groepen gelden, zodat diegenen die niet langer protectie genieten ook niet opdraaien voor de financiering van de ondersteuning van anderen. Onzekerheid bij het publiek over de hervormingen en een weifelende houding van de regering komen het noodzakelijke tempo en de kwaliteit hiervan niet ten goede en bevorderen louter wantrouwen. Het regeringsbeleid dient juist duidelijkheid, consistentie en dynamiek uit te stralen en het (prikkelende) raamwerk te verschaffen voor meer produktie-activiteiten die uiteindelijk voor de samenleving als geheel een gunstig effect sorteren.

De Rogernomics zouden niet onmiddellijk hun vruchten afwerpen. De werkloosheid bleef aan de hoge kant, terwijl de economie nog geen tekenen van sterke groei vertoonde. De inflatie en enorme staatsschuld werden echter onder controle gebracht en tot meer acceptabele proporties teruggebracht. Bovendien slaagde de regering-Lange erin het vertrouwen van de ondernemers en investeerders te winnen.
In augustus 1987 won Labour wederom de verkiezingen. Lange en Douglas gaven aan de sanering der economie te willen continueren en waren bijvoorbeeld voornemens een flat tax van 16,6% voor alle inkomens in te voeren, maar het beleid begon enige barstjes te vertonen. Dit hing voornamelijk samen met de laksheid van premier Lange die zich nooit zo’n radicale hervormer als zijn minister van Financiën had getoond. De aarzelende Lange kwam bovendien onder invloed te staan van een vriendin die er een orthodox-links gedachtegoed op na hield en met wie hij een verhouding kreeg. Hij deelde, toen Douglas in het buitenland verbleef, mede dat hij had besloten af te zien van de introductie van de flat tax. De spanningen tussen de twee liepen op, ook met betrekking tot verdere privatiseringen en bezuinigingen, en Douglas moest uiteindelijk in 1989 het veld ruimen. Hoewel hij een jaar nadien terugkeerde in de regering, was de voortvarendheid van weleer verdwenen. Lange nam nu zelf ontslag en het achtereenvolgende aantreden van twee tussenpausen, Geoffrey Palmer en Michael Moore, kwam de slagvaardigheid bij de aanpak van de weer groeiende overheidsuitgaven niet ten goede. Zij wisten nog wel een tweetal wetten, gericht op het beteugelen der inflatie en de transparantie van het bestuur door te voeren, maar toonden zich eveneens ontvankelijk voor de traditioneel ingestelde vakbonden. De ‘revolutie’ leek te zijn vastgelopen.

DE NATIONAL PARTY TERUG AAN DE MACHT

De kiezers straften de chaotische en onduidelijke koers van Labour in oktober 1990 af: de National Party won de verkiezingen. De nieuwe regering van Jim Bolger zou zich gaan toeleggen op hervorming en deregulering van de verzorgingsstaat en de arbeidsmarkt. Labour had dit terrein in de jaren tachtig met het oog op haar achterban nauwelijks durven te betreden. Wederom was het een impulsieve minister van Financiën die als spil achter het rigoureuze saneringsbeleid zou fungeren. Ruth Richardson had in de oppositiebankjes reeds de reputatie verworven een fel pleitbezorger van vrije marktwerking te zijn en schroomde evenmin de Nieuw-Zeelanders de les te lezen: ‘An almost naive belief persists that the state is your friend when it comes to your personal welfare. The welfare state has ensured that people have learnt bad, counter-productive habits. There seems to be a recessive gene in New Zealanders that looks for an intrusive role of the state in the delivery of social precautions.'(6)

Het eerste belangrijke wapenfeit van de regering-Bolger was de invoering van de Employment Contracts Act in mei 1991. Deze wet maakte het voor werkgevers en werknemers mogelijk om zonder tussenkomst van derden te onderhandelen over arbeidscontracten en arbeidsvoorwaarden en deze zodoende meer op de individuele omstandigheden af te stemmen. Het was aan de werknemer om te beslissen, of hij die onderhandelingen zelf zou voeren of dit aan een belangenbehartiger zou overlaten. Het recht om te staken werd hierbij aan banden gelegd. Het gevolg was dat het leden van vakbonden – waarvan de invloed aanzienlijk afnam – terugliep, er een grote differentiatie in arbeidsuren en lonen ontstond en de (langdurige) werkloosheid sterk afnam, van 11% in 1991 tot 6% in 1996 (7). Verder versoberden Bolger en Richardson de sociale zekerheid en beperkten zij de mogelijkheden om gebruik te maken van financiële ondersteuning door de staat. Werklozen die weigerden een baan te accepteren werden flink gekort op hun uitkering. Deze werden sowieso al verlaagd, evenals het ziektegeld. Richardson ondernam tevens pogingen om het minimumloon af te schaffen, maar veel parlementariërs vonden dit electoraal gezien kennelijk een riskante aangelegenheid, zodat dit geen succes werd.

De Nieuw-Zeelandse bevolking was echter heel wat minder overtuigd van de noodzaak van de aanpak van de sociale zekerheid en tijdens de verkiezingen in september 1993 wist National slechts een zeer geringe meerderheid in het parlement te veroveren. Richardson werd de zondebok en werd vervangen door Bill Birch, afkomstig uit de kringen rond Muldoon. Paradoxaal genoeg nam de steun voor het regeringsbeleid af, toen het Nieuw Zeeland economisch meer voor de wind ging als gevolg van de nu kenbare resultaten van de eerste hervormingsronde in de jaren tachtig. De nieuwe regering van Bolger legde veel minder baanbrekende initiatieven aan de dag en kwam eigenlijk niet verder dan het doorvoeren van enige belastingverlagingen en de ratificatie van de Fiscal Responsibility Act die voorzag in de verplichting begrotingscijfers openbaar te maken. Problemen in de gezondheidszorg en het onderwijs ging men uit te weg, het minimumloon bleef gehandhaafd (dat sinds 1994 ook voor jongeren gold) en de overheidsuitgaven liepen weer op. Bovendien maakte Australië, dat zich had laten inspireren door het Kiwi-model, een serieus begin met het verbeteren van zijn budgettaire positie (8).

DE HERVORMINGEN LOPEN VAST

Was de tweede regering-Bolger aanzienlijk terughoudend met het continueren van het proces van hervormingen, in 1996 ging een constitutionele factor een rol spelen die de besluitvorming op sociaal-economisch gebied verder zou bemoeilijken, namelijk de introductie van een systeem van evenredige vertegenwoordiging. In twee referenda, gehouden in 1992 en ’93, had de bevolking zich uitgesproken voor de invoering van het zg. Mixed Member Proportional System dat te vergelijken valt met het (niet minder ingewikkelde) Duitse kiesstelsel. Deze keuze was mede ingegeven door de wens meer grip op politici te krijgen. ‘The decision to adopt proportional representation probably reflected a popular desire to get more control over them.’ (9) Het gevolg laat zich raden: het moeten sluiten van compromissen binnen een coalitieregering, zodat hervormingen onvermijdelijk een minder concreet karakter hebben en trager worden geïmplementeerd.

Door het gewijzigde kiesstelsel trad een aantal nieuwe partijen op de voorgrond. Zo wonnen The Alliance, een traditioneel linkse partij, New Zealand First, een populistische partij die beperking van de immigratie bepleit en Association of Consumers and Taxpayers (ACT), een libertarisch ingestelde partij die in 1993 door oud- minister Douglas is opgericht, zetels in het parlement. De National Party vormde na de verkiezingen van oktober een coalitie met New Zealand First en moest concessies doen aan deze partij en bijvoorbeeld meer uitgaven omwille van de Maori’s (een belangrijke achterban van NZF) accepteren. Een groot succes zou deze regering niet worden. Bolger viel ten prooi aan een interne machtsstrijd binnen zijn partij en zag zich genoodzaakt in november 1997 af te treden en negen maanden later trad vice-premier en voorman van NZF Winston Peters af na een ruzie over de privatisering van het vliegveld van Wellington. De nieuwe premier, Jenny Shipley, werd begin 1999 geconfronteerd met een motie van wantrouwen die ze slechts met twee stemmen verschil overleefde. Nieuw Zeeland ondervond eveneens de gevolgen van de economische crisis in Azië, een regio, waarvan het in de loop der jaren wat betreft de export steeds afhankelijker was geworden. Alleen al in april 1998 daalde de uitvoer naar Azië met 25%. De prognoses voor de economische groei werden naar beneden bijgesteld en enige grote Nieuw-Zeelandse bedrijven kregen met forse winstdalingen te kampen. Australië daarentegen had veel minder last van de crisis. Veel (jonge) Kiwi’s staken dan ook de Tasman Zee over om er werk te zoeken. Tot overmaat van ramp besloot de Amerikaanse president Clinton in juli 1999 een heffing van 9%, en later mogelijk zelfs 40%, op de import van lamsvlees uit Nieuw Zeeland (en Australië) in te voeren (10). In kringen van het bedrijfsleven nam de onvrede over het regeringsbeleid toe. Ondernemersorganisaties als de New Zealand Business Roundtable weten het vastlopen van de hervormingen aan het systeem van evenredige vertegenwoordiging dat de politieke stabiliteit en besluitvorming niet bepaald ten goede was gekomen. Zij klaagden dat de regelgeving en bureaucratie qua omvang stegen en de overheidsuitgaven al waren oplopen tot meer dan 40% van het BNP en vreesden een sterkere roep om protectionisme en interventie. Nieuw Zeeland was achteropgeraakt ten opzichte van Australië, de Verenigde Staten en een aantal Europese landen (met name Ierland wordt nogal eens aangehaald). Maar ook de mentaliteit onder de Nieuw-Zeelanders liet te wensen over; nog altijd vertrouwde men te veel op ‘the clammy grip still reaching out from the socialist grave.’ (11)

LABOUR TERUG AAN DE MACHT

Labour behaalde op 27 november 1999 onder leiding van Helen Clark een eclatante verkiezingsoverwinning. National nam plaats in de oppositie, maar de grootste verliezer was New Zealand First dat ten prooi was gevallen aan allerlei interne problemen. De libertarische ACT wist slechts een stemmenwinst van 1% te boeken ten opzichte van 1996. Clark vormde een minderheidsregering met de linkse Alliance, in het parlement gesteund door de Green Party, en kon direct rekenen op veel scepsis van de kant van de ondernemers. Niet ten onrechte. Clark en haar minister van Financiën Michael Cullen spraken geruststellende woorden, maar kondigden een verhoging van het toptarief voor de inkomstenbelasting, het herstel van het overheidsaandeel in de compensatie voor ongevallen en regels voor overnames en fusies aan. Ook heeft de nieuwe regering gepleit voor een krachtigere rol van de vakbonden, herinvoering van subsidies voor de industrie en bevriezing van invoertarieven op onder meer textiel. Minister van Handel Trevor Mallard verklaarde dat ‘We are no longer following a blind ideological approach to tariffs. The signal to other countries is that no longer can New Zealand be relied on to be foolish’ (12). Naar het zich laat aanzien zijn Labour en The Alliance ook niet voornemens de hervorming der sociale zekerheid voort te zetten.

Toch zijn nieuwe aanpassingen onontkoombaar. Ondanks een licht herstel eind vorig jaar, is de Nieuw- Zeelandse economie wederom in zwaar weer beland. Op 18 mei is de Kiwi-dollar sterk in koers gedaald naar het laagste niveau in vijftien jaar ten opzichte van de Amerikaanse dollar en zijn de (hypotheek)rentetarieven gestegen, waarop de verkoop van onroerend goed is ingestort (13). De recente regeringsmaatregelen en – voorstellen hebben zeker bijgedragen aan de verslechtering van de economische situatie en hebben een angstklimaat onder de ondernemers gecreëerd. Een aantal bedrijven, waaronder een grote brouwer en bedrijven die in de financiële dienstverlening actief zijn, heeft bekendgemaakt naar Australië te zullen vertrekken. De centrum-linkse regering moet zich terdege realiseren dat Nieuw Zeeland het zich niet kan veroorloven zich net als jaren geleden in een isolement te manoeuvreren. Het land ligt geografisch nu eenmaal afgezonderd en zal zich derhalve dubbel zo hard moeten beijveren om investeerders en kapitaal aan te trekken – ook om te voorkomen dat nog meer jongeren uit het land wegtrekken. Het moet evenzeer wat betreft de sociale zekerheid orde op zaken stellen, mede met het oog op de vergrijzing. Kortom, de regering doet er verstandig aan de lessen van Douglas ter harte te nemen en moet de Revolution of 1984 nieuw leven inblazen om de economie weer gezond en vitaal te maken teneinde de uitdaging van de globalisering te kunnen aangaan.

Noten

1. 1. Zie: M. Jones, Reforming New Zealand welfare (International perspectives), Policy monographs 37, The Centre for Independent Studies, St.Leonards 1997, pp.36-41.
2. R.W. Bradford, ‘Revolution in a small country’, in: Liberty, vol.10, number 4, March 1997, p.16.
3. Muldoons pro-Amerikaanse buitenlandse politiek riep eveneens veel onvrede op onder de Nieuw-Zeelanders. Zie: J. Bult, ‘Nieuw Zeeland: tussen de Verenigde Staten en Azië’, in: Transaktie, 27 (1998), 4, pp.515-516.
4. R. Douglas, ‘The art of the possible’, in: Liberty, vol.10, number 4, March 1997, pp.23-30. Zie ook: P. Atkinson, ‘New Zealand’s radical reforms’, in: The OECD Observer, no.205, April/May 1997, p.47.
5. idem.
6. W. Kasper, ‘Responsibility and reform. A conversation with Ruth Richardson’, in: Policy, Spring 1996, pp.25,26 en 31.
7. P. Boot, ‘Economische hervormingen in Nieuw Zeeland: lessen voor Nederland?’, in: Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 1997 jaargang 19 (3), p.4. en R. Kerr, ‘Successes and failures of labour market reform in New Zealand’, Dublin Economic Workshop, Dublin 16 october 1999.
8. The Economist, no.7907, 25 maart 1995.
9. The Economist, no.7986, 5 oktober 1996.
10. NRC Handelsblad, 31 juli 1999.
11. D. Myers, ‘Wake up New Zealand’, New Zealand Business Roundtable, speeches, 11 August 1999.
12. New Zealand Herald, 20 april 2000.
13. Australian Financial Review 18 mei 2000 en New Zealand Herald, 18 en 19 mei 2000.

* drs J. Bult is als medewerker verbonden aan de Teldersstichting, het wetenschappelijk bureau van de VVD en is eindredacteur van Liberaal Reveil en publicist.