Sancties bevinden zich in het schemergebied tussen vrede en oorlog tussen staten. Zij hebben tot doel het gedrag van regeringen te beïnvloeden en in overeenstemming te brengen met internationaal algemeen aanvaarde waarden en normen.

Sancties variëren van relatief lichte tot zwaardere maatregelen. Onder de eerste categorie kunnen worden genoemd: het verminderen van diplomatieke presentie of het sluiten van ambassades, het stopzetten van directe spoor-, zee- en luchtverbindingen, en het weigeren van leningen of terugschroeven van de ontwikkelingshulp. Tot de zwaardere maatregelen kunnen worden gerekend: het blokkeren van financiële tegoeden die door het getroffen land worden aangehouden in het sanctie-opleggende land of groep landen, algemene handelsboycots (afsluiting van de eigen markt voor invoer uit het getroffen land), handelsembargo’s (stopzetting van de eigen export naar het getroffen land) en de stopzetting van directe buitenlandse investeringen. Sancties kunnen unilateraal door één land, vaak de VS, worden getroffen, of door een groep landen, de westerse landen of de leden van de VN. Naarmate er meer landen aan meedoen, zullen sancties in het algemeen doeltreffender zijn.

Maar er blijken nogal wat nadelen te kleven aan sancties. Uit een studie van het Amerikaanse ‘Institute for International Economics’ waarbij 116 specifieke maatregelen werden onderzocht die gedurende de twintigste eeuw waren getroffen, bleek dat zij in slechts 34% van de gevallen een significante bijdrage hadden geleverd aan het bereiken van het gestelde doel. Volgens een andere bron zouden sancties door de VS alléén sinds 1970 slechts in 13% van de gevallen succes hebben gehad.

Vooral de VS hebben vaak unilateraal sancties toegepast. Cuba vormt hiervan het meest bekende voorbeeld. Maar na 35 jaar zit Fidel Castro nog steeds vast in het zadel. Binnen de VS is de laatste tijd ook het aantal staten en steden dat een eigen sanctiebeleid voert gegroeid, bijvoorbeeld door geen contracten te gunnen aan bedrijven die zaken doen met het door sancties getroffen land. Dit alles heeft uiteraard geleid tot klachten van het Amerikaanse bedrijfsleven dat daardoor terrein verliest aan buitenlandse – vaak Europese – bedrijven. In vele gevallen werden de belangen van specifieke bedrijfstakken of bedrijven ondergeschikt gemaakt aan het nationale belang, maar soms heeft de bedrijfslevenlobby succes gehad. Zo heeft de Amerikaanse regering zich onder druk van vooral landbouwbelangen afgezien van sancties tegen India en Pakistan na hun nucleaire proeven in 1998.

Het is logisch dat het bedrijfsleven in het algemeen afkerig is van het toepassen van het sanctiewapen, vooral als dat unilateraal gebeurt. Maar het gaat hierbij niet alleen om de verdediging van specifieke belangen van de getroffen bedrijven. Een belangrijker argument is dat voortzetting van de economische relaties, door handel en investeringen, openheid voor buitenlandse invloeden impliceert, die – zij het op termijn – gunstiger is voor beleidsveranderingen dan isolering. Zoals in het geval van Servië en Irak is gebleken, kan isolering door de plaatselijke machthebbers worden uitgebuit om nationale paranoia aan te wakkeren, repressie te rechtvaardigen, en verantwoordelijkheid te ontlopen voor het lijden van de bevolking. Daarnaast leiden sancties vaak tot een vernietiging van een gematigde liberale middenklasse en bevorderen zij de opkomst van nieuwe gangsterelites. Voortzetting van handelscontacten en die tussen niet-gouvernementele organisaties versterken de ‘civil society’ in het betrokken land, omdat zij tevens fungeren als kanalen voor het overbrengen van westerse of universele waarden en beginselen. Een nadeel van sancties is ook dat wanneer zij eenmaal zijn ingesteld, het erg moeilijk is om ze weer ongedaan te maken. Immers, dat gaat met gezichtsverlies voor de sanctietreffende land gepaard en kan worden beschouwd als een politieke overwinning van het regime van het door sancties getroffen land.

Naast een groeiend besef van de beperkte effectiviteit van sancties bestaat er de laatste jaren ook meer aandacht voor de schadelijke neveneffecten ervan voor de bevolking van de getroffen landen. In dit verband hebben vooral de hoge kindersterftecijfers in Irak aandacht getrokken, als gevolg van schaarste aan voedsel en medicijnen. Dit alles heeft ertoe geleid dat de politieke steun voor brede economische sancties thans afbrokkelt. Wat betreft Irak bijvoorbeeld is de export van voedsel, medicijnen en andere humanitaire goederen inmiddels uitgezonderd van het embargo. In plaats daarvan raken meer gerichte maatregelen tegen de elites van de betrokken landen in zwang, zoals het weigeren van visa en blokkering van hun buitenlandse financiële tegoeden, waarbij secundaire schadelijke effecten op de bevolking kunnen worden beperkt.

De toepassing van sancties drijft niet zelden een wig tussen de VS en hun bondgenoten die meestal minder ver willen gaan. Een bijkomend voordeel van selectievere sancties is dan ook dat daarmee de eensgezindheid in de coalitie kan worden behouden en de tegenstellingen tussen haviken en duiven kunnen worden overbrugd.

Kortom, er is een ontwikkeling gaande in de richting van selectieve en nauwkeuriger gerichte sancties in plaats van algemene sancties. Of anders gezegd: het fileermes in plaats van de moker. Indien deze trend doorzet, mogen over niet al te lange tijd ook veranderingen in het sanctieregime tegen Irak en Cuba worden verwacht.

Drs Hans H.J. Labohm is als gastonderzoeker aan het Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael verbonden.

Dit artikel is eerder gepubliceerd in: Het Financieele Dagblad, 1 augustus 2000

GERELATEERDE ARTIKELENMEER VAN DEZE AUTEUR