De Groene Rekenkamer

De manco’s van milieuwetgeving

Milieuwetten en -regels worden veelal voorbereid door ministeries en aanverwante instanties wiens ambtenaren vooral algemene beleidsprincipes hanteren. Dit vormt het basisprobleem: de wetten en regels zijn goedbedoeld maar zijn altijd gebaseerd op een mengeling van milieu- en volksgezondheidsbeleidsprincipes aan de ene kant en algemeen sociaal-economische en culturele beleidsprincipes aan de andere kant. Met name milieubeleidsprincipes zijn zelden en slechts zeer ten dele door wetenschappelijke kennis onderbouwd. Terwijl de sociaal-economische en culturele aspecten van deze principes sowieso niet op harde gegevens berusten, maar gebaseerd zijn op axioma’s.¹ De bèta wetenschappelijke gegevens die de basis vormen voor milieumaatregelen worden door de actoren over het algemeen niet of nauwelijks begrepen of soms zelfs genegeerd. Niet alleen omdat die gegevens moeilijk toegankelijk zijn maar ook omdat het vergaren en op waarde schatten van wetenschappelijke gegevens tijd vergt. Er is over het algemeen veel tijd nodig om te wachten op de uitkomsten van ongewis en vaak langdurig wetenschappelijk onderzoek. Tijd die politici, door de aard van hun werk, meestal niet hebben.

Op dit moment wordt de tijdgeest vooral beheerst door de voorzorgcultuur^{2, 3}. Een cultuur die stuurt naar een samenleving waarin de overheid ieder potentieel gevaar waar de burger aan kan worden blootgesteld tracht te elimineren.⁴ Omdat veel van die gevaren berusten op emoties, oppervlakkige waarnemingen en suggestieve interpretaties,⁵ leidt dit ertoe dat wetten en regels ontstaan die al na korte tijd, dankzij voortschrijdend inzicht, achterhaald zijn en daarenboven een sterk negatieve verhouding tonen tussen kosten en baten.⁶

Voorbeelden te over. Een roemrucht voorbeeld is de zure-regenproblematiek uit de jaren 70 en 80.⁷ Op basis van de theorie dat de bossen zouden sterven door zure regen werden toen en worden nog steeds omvangrijke maatschappelijke kosten gemaakt. Eerst aan onderzoek, daarna aan een heel complex van wetten en regelgevingen. In de loop van de jaren 90 werd het echter duidelijk dat de zwavel- en stikstofkringloop in samenspel met de bodemchemie, die ten grondslag ligt van de zure regen theorie, veel gecompliceerder is dan aanvankelijk werd aangenomen terwijl het vermeende ‘Waldsterben’ door zure regen niet bleek te bestaan. Allerlei milieuwetten die deze bedreiging moesten keren bleken achteraf overbodig. De kosten om dit niet bestaande gevaar te keren zijn en worden voor niets gemaakt. Iets soortgelijks dreigt zich te herhalen met talloze andere vermeende gevaren waarvan de bekendste het broeikasprobleem is. Hoewel de wetenschappelijke onderbouwing hiervan met de dag onzekerder wordt, loopt Nederland voorop bij de bestrijding daarvan. Daarbij wordt steevast verwezen naar het voorzorgprincipe, uiteraard vanwege het ontbreken van harde wetenschappelijke gegevens.

Zo zijn er vele voorbeelden op tal van terreinen –niet alleen milieu– waar de wetten en regels tegenstrijdige of zelfs contra-productieve situaties hebben gecreëerd. Voor een beperkt aantal voorbeelden wordt de lezer naar de bijgesloten factsheets verwezen. Hierin staan een aantal uitgewerkte voorbeelden van bestaande en nog in te voeren milieumaatregelen waarvan de wetenschappelijke onderbouwing uiterst onzeker is, of waarvan de beleidsmaatregelen politiek gemotiveerd zijn zodat ipso facto wetenschap geen rol van betekenis kan spelen.

Tevens is een schatting gemaakt van de kosten die elk item met zich meebrengt. Deze bescheiden verzameling is al goed voor eerder genoemde 5 tot 10 miljard euro per jaar. Zoals gezegd geldt dit niet alleen voor bestaande maatregelen maar ook voor maatregelen die de overheid nog uit wil voeren. Deze voornemens zijn op zich al goed voor één à twee Betuwelijnen per jaar.

Inmiddels heeft het RIVM (Rijks Instituut voor Volksgezondheid en Milieu) in opdracht van staatssecretaris Van Geel een rapport ‘Nuchter omgaan met risico’s’, uitgebracht.⁸ In dit rapport wordt de discrepantie tussen verschillende soorten van risico’s en de kosten ter bestrijding ervan voor het voetlicht gebracht. Duidelijk wordt dat een egalitair ‘Omgaan met Risico’s’ zoals in de gelijknamige nota uit 1989 wordt vastgesteld een onhaalbare zaak is. De suggestie te gaan werken met zogenoemde risicoladders lijkt pragmatisch maar het ontbreekt aan een visie wie dat dan moet gaan doen.

Groene Rekenkamer

Wij pleiten nu voor het instellen van een Groene Rekenkamer. Wij stellen ons voor dat deze kamer een aanvulling op ons staatsrechtelijk bestel wordt die kijkt naar de wetenschappelijke onderbouwing, doelmatigheid, meetbaarheid en handhaafbaarheid van milieu- en volksgezondheidswetten en maatregelen – in de geest van de Algemene Rekenkamer. De Groene Rekenkamer past in een internationale ontwikkeling. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld functioneert de Information Quality Act op eenzelfde wijze als wij ons voorstellen bij de Groene Rekenkamer, waarbij beleidsvoorstellen getoetst dienen te worden op (wetenschappelijke) informatie die behoren te voldoen aan de criteria ‘Quality, Objectivity, Utility, and Integrity’.

In tegenstelling tot de Algemene Rekenkamer moet zo’n Groene Rekenkamer niet alleen achteraf naar de effectiviteit en haalbaarheid van wetten en regels kijken, maar vóóraf naar de juistheid van voorgestelde wetten en regels: liggen doel en middel wel in één lijn en is er voldoende wetenschappelijke onderbouwing dat de gestelde doelen zinvol en haalbaar zijn. Ten tweede moet deze kamer beoordelen of de te maken maatschappelijke kosten in overeenstemming zijn met de maatschappelijke winst. Op basis daarvan zal de Groene Rekenkamer adviseren de voorgestelde of bestaande wet of maatregel wel/niet aan te nemen of weer af te schaffen. Tevens behoort in onze visie de Groene Rekenkamer, uitgaande van voorhanden wetenschappelijke gegevens, voorstellen te kunnen doen om bepaald beleid op specifieke terreinen te ontwikkelen.

Wij denken dat een dergelijke aanvulling op ons staatsbestel leidt tot evenwichtiger regelgeving met betrekking tot de volksgezondheid en het milieu. Kortom geen woud van wetten en regeltjes waarin de gewone burgers en ondernemingen verdrinken maar een overzichtelijke set van wetten en regels die de ontwikkeling van de maatschappij, wetenschap, welzijn en milieukwaliteit stimuleert in plaats van blokkeert.

Dit is het tweede hoofdstuk uit het Groenboek van de Groene Rekenkamer. Het volledige Groenboek vindt u hier. Voor meer informatie over de Groene Rekenkamer en de mogelijkheid om te abboneren op de Groene Rekenmeester kunt u terecht op www.groenerekenkamer.nl

1 M. Douglas, A. Wildavsky, Risk and Culture. An Essay on the Selection of Technological and Environmental Dangers. University of California Press, 1982.
2 R. Pieterman, J.C. Hanekamp, The Cautious Society? An Essay on the Rise of the Precautionary Culture. HAN 2002.
3 R. Pieterman, Voorzorg: de hedendaagse visie op schade en schande. HAN Nieuwsbrief januari, 2003.
4 F. Furedi, Culture of Fear: Risk-Taking and the Morality of Low Expectations. Continuum, 1997.
5 Zie bijvoorbeeld: B. Lomborg, The Skeptical environmentalist. Cambridge University Press, 2001. J.M. Hollander, The Real Environmental Crisis. Why Poverty, Not Affluence, is the Environment’s Number One Enemy. University of Calfornia Press, 2003.
6 J.D. Graham, J.B. Wiener (eds), Risk vs. Risk. Tradeoffs in Protecting Health and the Environment. Harvard University Press, 1995. T.O. Tengs, M.E. Adams, J.S. Pliskin, D.G. Safran, J.E. Siegel, M.C. Weinstein, J.D. Graham, Five-Hundred Life- Saving Interventions and Their Cost-Effectiveness. Risk Analysis, 1995, 15-3, 369-389. R.W. Hahn, Risks, Costs and Lives Saved. Getting Better Results From Regulation. Oxford University Press, 1996. J. Adams, Risk. Routledge, 2002. D. Ropeik, G. Gray, Risk. A Practical Guide for Deciding What’s Really Safe and What’s Really Dangerous in the World Around You. Houghton Mifflin, 2002.
7 J.C. Hanekamp, De Wetenschappelijke Basis van het Nederlandse Ammoniakbeleid. HAN, 1995.
8 Nuchter omgaan met risico’s, RIVM 2003, http://www.rivm.nl/bibliotheek/rapporten/251701047.html