vrijdag, 17 juni 2005
Doorsturen Doorsturen   Printen Printen

Regulering en concurrentie op verzekeringsmarkten in Europa 1)


Dr.Michael Faure is gevestigd als advocaat te Antwerpen en tevens wetenschappelijk directeur van METRO, het instituut voor transnationaal Rechtswetenschappelijk onderzoek van de Rijksuniversiteit Limburg te Maastricht. Op deze universiteit is hij ook hoogleraar Vergelijkend en Internationaal Milieurecht. Op verzoek van de Vrijbrief herschreef hij onderstaand artikel dat grotendeels is gebaseerd op een lezing die Michael Faure hield op de Winterthur-Conferentie in 1992 te Noordwijk.

1. Verzekeringsmarkten in Europa: een rechtseconomische benadering

In deze bijdrage zal een rechtseconomische analyse worden gepresenteerd van aansprakelijkheid, verzekering en de werking van verzekeringsmarkten. Eerst zal worden begonnen met een korte uiteenzetting over de rechtseconomie of “Law and Economics” zoals deze benaderingswijze ook wel in de Verenigde Staten van Amerika bekend staat (§ 2). Vervolgens zal worden uiteengezet hoe de rechtseconoom de rol van het aansprakelijkheidsrecht en van verzekeringsmarkten ziet. In § 3 zullen dan ook de meest elementaire beginselen van de verzekeringseconomie worden uiteengezet. Deze zijn evenwel essentieel om nadien in § 4 te kunnen toelichten hoe de overheid of de verzekeringsbranche zelf door regulering of door private kartel-afspraken de optimale werking van verzekeringsmarkten kunnen verstoren. In deze paragraaf zal ook worden toegelicht dat een dergelijke verstoring van het proces van vrije concurrentie tot catastrofale gevolgen kan leiden, niet alleen wat betreft de verwachte stijging van de premies, maar ook wat betreft de stijging van het aantal ongevallen. Overregulering en te sterke concurrentiebeperking kunnen uiteindelijk tot een zodanige verhoging van het ongevalsrisico leiden dat verzekering geen maatschappelijk probleem oplost, doch veeleer lijkt te creëren. De centrale boodschap van deze vierde paragraaf zal dan ook zijn dat het voor de goede werking van verzekeringsmarkten (en van het aansprakelijkheidsrecht in een verzekerde wereld in het algemeen) essentieel is dat er concurrentie op verzekeringsmarkten bestaat. Tenslotte wordt in de vijfde paragraaf ingegaan op de ontwikkelingen in Europa. In die paragraaf zal worden onderstreept dat het vanuit de optiek van de Europese eenwording vrij weinig zinvol is om enerzijds door allerlei richtlijnen de harmonisatie van het verzekeringsrecht “op papier” na te streven, terwijl de facto een Europese verzekeringsmarkt nog niet kan bestaan tengevolge van nationale kartelafspraken tussen verzekeraars in bepaalde lidstaten. Deze hebben uiteraard tot gevolg dat noch voor de Europese consument, noch voor de Europese producent de facto een eengemaakte verzekeringsmarkt bestaat omdat de bestaande afspraken, die vaak door overheidsregulering worden ondersteund, de barrières tussen de lidstaten alleen maar in stand houden. Deze bijdrage eindigt met enkele slotbedenkingen in § 6.

2. Ter inleiding: de economische analyse van het recht

De economische analyse van het recht is een denkrichting die in de jaren zestig tot ontwikkeling is gekomen in de States en die nu ook in Europa een stormachtige ontwikkeling lijkt door te maken. Heel eenvoudig gezegd houdt de economische analyse van het recht in dat het recht aan de hand van micro-economische modellen wordt geanalyseerd. Op zichzelf is het niet nieuw dat juristen en economen samenwerken, maar tot nu toe gebruikte de jurist de econoom voornamelijk als deskundige, die de jurist moest bijstaan om bijvoorbeeld voor de toepassing van het Europees kartelrecht te bepalen wat een relevante markt was. Ook beperkte de samenwerking tussen recht en economie zich vroeger voornamelijk tot de domeinen van het recht die klassiek onder de noemer “economisch recht” vallen, zoals het handelsrecht, vennootschapsrecht en het reeds genoemde kartelrecht. Nieuw aan deze “Law and Economics” benadering is nu dat ook juridische domeinen die op het eerste gezicht helemaal niet economisch zijn, zoals het erfrecht, het contractenrecht of het aansprakelijkheidsrecht, economisch worden geanalyseerd. Dit laatste houdt dan in dat de rechtseconoom gaat onderzoeken aan de hand van de in de economie zeer gebruikelijke maatstaf van de efficiëntie of een bepaalde rechtsregel efficiënt is, kostenbesparend werkt of juist niet. Het aardige is dus dat deze rechtseconomie uitspraken toelaat over de efficiëntie van rechtsregels.

Dit aantrekkelijke aspect van de rechtseconomie, namelijk dat het een oordeel over rechtsregels toelaat, wordt door sommige juristen evenwel als bedreigend ervaren omdat zij het verkeerd vinden recht aan de hand van een economisch criterium zoals het efficiëntiebegrip te beoordelen. Ter geruststelling kan wel worden gezegd dat de rechtseconomie zeker niet stelt dat efficiëntie het enige criterium is aan de hand waarvan recht kan of moet worden beoordeeld. In het recht spelen nu eenmaal andere waarden mee die soms belangrijker worden geacht dan efficiëntie. Dit neemt echter niet weg dat een efficiëntie-analyse interessant blijft, ook al vindt men andere waarden, zoals bijvoorbeeld rechtvaardigheid, belangrijker,

3. Economische analyse van aansprakelijkheid en verzekering

A. Aansprakelijkheidsrecht

Over de vraag op welke wijze rechtsregels ongevallen kunnen voorkomen is al zeer veel rechtseconomische literatuur verschenen 3. Op dit domein staat de analyse dan ook zeer ver. Het uitgangspunt van de economische analyse van het ongevallenrecht is dat het recht ertoe moet bijdragen om de totale maatschappelijke kosten van ongevallen te minimaliseren 4. Deze kosten bestaan enerzijds uit de verwachte schade, maar anderzijds uit de kosten van zorg die het slachtoffer en de dader zouden aanwenden om ongevallen te vermijden. Belangrijk is dat in de rechtseconomie een aansprakelijkheidsstelling wordt gezien als een middel om partijen die potentieel bij een ongeval betrokken zouden kunnen raken prikkels te geven tot het aanwenden van efficiënte zorg. De econoom benadrukt dus de preventieve functie van het recht. De basisidee is dat de wetenschap dat bij onzorgvuldig gedrag de dader schadevergoeding zal moeten betalen hem ertoe zal brengen voorzichtig te handelen. Economen zeggen dan ook wel dat hun visie op het ongevalsprobleem een ex ante benadering is 5.

Deze visie van de econoom contrasteert op het eerste gezicht met de wijze waarop sommige juristen het ongevallenrecht zien. In sommige juridische literatuur wordt immers gesteld dat de belangrijkste functie van het aansprakelijkheidsrecht niet bestaat in de zojuist vermelde preventieve functie, maar in de bescherming van het onschuldige slachtoffer 6. Juristen zien dan ook vaak het feit dat het aansprakelijkheidsrecht tot vergoeding van het slachtoffer leidt als belangrijkste doelstelling van het aansprakelijkheidsrecht. Economen vinden, enigszins gesimplificeerd gesteld, de vergoeding van het slachtoffer óók wel belangrijk, maar dan alleen omdat de wetenschap dat hij het slachtoffer zal moeten vergoeden de dader ertoe zal aanzetten zorgvuldig te handelen.

Voor vele juristen is de schadeloosstelling van het slachtoffer dus een doel, terwijl dit voor de rechtseconoom veeleer een middel is om de dader ertoe aan te zetten zorgvuldig te handelen en dus om preventie van ongevallen te bewerkstelligen. Rechtseconomen zeggen dan ook wel eens ondeugend dat zij natuurlijk ook in slachtofferbescherming geïnteresseerd zijn, maar dat zij door de benadrukking van de preventieve functie van het aansprakelijkheidsrecht liever zorgen dat er geen slachtoffers komen dan om deze achteraf met behulp van het recht te beschermen. Liever geen slachtoffer dan een beschermd slachtoffer dus 7.

B. Verzekering

De vraag rijst uiteraard hoe het verzekeringsfenomeen deze visie van de rechtseconoom op aansprakelijkheid beïnvloedt. De meeste mensen hebben een afkeer van risico, waardoor een vraag naar verzekering ontstaat. Het verzekeringsfenomeen is, eenvoudig gezegd, mogelijk omdat een verzekeraar risico overneemt van risico-averse personen, die bereid zijn van te voren afstand te doen met zekerheid van een bepaalde som geld, die premie wordt genoemd; op voorwaarde dat de verzekeraar een groter risico van hen overneemt. In een ideale verzekeringsmarkt bestaat de premie dan ook uit de som van de waarschijnlijkheid dat het ongeval zich zal voordoen vermenigvuldigd met de verwachte schade. Dit bedrag wordt dan uiteraard verhoogd met administratieve kosten, maar het betalen van dit bedrag zal uiteindelijk het nut van de betrokken verzekeringsconsument toch verhogen omdat risico van hem wordt weggenomen. Een verzekeraar kan dit doen omdat hij risico’s verzamelt die onafhankelijk zijn van elkaar en door de wet van de grote getallen slaagt hij erin het risico te spreiden 8. Belangrijk is wel dat de verzekeraar probeert om de risicogroepen zo precies mogelijk te omlijnen, teneinde het probleem van de zogenaamde adverse selection of averechtse selectie te vermijden. Dit betekent eenvoudig gezegd dat er, voorzover de administratieve en transactiekosten dit toelaten, bij voorkeur kleine risicogroepen moeten worden gevormd, zodat de gemiddelde premie zo sterk mogelijk aansluit bij alle leden van de groep. In beginsel moet dan ook vermeden worden om goede risico’s en slechte risico’ s samen in een risicogroep te brengen met eenzelfde gemiddelde premie. Dit heeft namelijk het nadeel dat deze gemiddelde premie voor de mensen die nu juist het goede risico vormen te hoog zal zijn, waardoor zij de risicogroep zullen verlaten. Dit kan een neerwaartse spiraal meebrengen, die er uiteindelijk steeds toe leidt dat de verzekeraar met de slechte risico’s blijft zitten. George Priest, een professor van Yale Law School, beweert dat de gehele verzekeringscrisis die zich in de Verenigde Staten in de jaren tachtig heeft voorgedaan, voor een belangrijk gedeelte aan een te geringe risicodifferentiatie te wijten is, hetgeen tot averechtse selectie en een daaropvolgende ineenstorting van de verzekeringsmarkt heeft geleid 9.

Een probleem waar van de kant van de verzekerde op gelet moet worden, is het welbekende probleem van moral hazard of het moreel risico. Dit is het fenomeen dat ook voor elke verzekeraar bekend is dat het gedrag van de verzekerde nu eenmaal wijzigt door het loutere feit dat hij over volledige verzekering beschikt. Overigens kan nog worden aangestipt dat vooraanstaande verzekeringseconomen in de States zoals professor Mark Pauly er terecht op hebben gewezen dat het begrip moral hazard eigenlijk misplaatst is; er is eigenlijk niks immoreels aan het gedrag van de verzekerde om zich anders te gaan gedragen indien hij niet meer is blootgesteld aan risico: dit is eigenlijk gewoon rationeel nutsmaximaliserend gedrag 10.

Indien dit verhaal echter wordt teruggekoppeld naar het vorige waar werd uiteengezet wat voor de rechtseconoom de doelstelling van het aansprakelijkheidsrecht is, dan duikt er natuurlijk wel een probleem op. Het uitgangspunt was immers dat het noodzakelijk is om die verzekerde bloot te stellen aan risico omdat dit zal meebrengen dat hij prikkels heeft om efficiënte zorg aan te wenden. Bij volledige verzekeringsdekking verdwijnen die prikkels in principe.11.

Indien het verhaal daar zou stoppen zou de conclusie eenvoudig zijn dat aansprakelijkheidsverzekering altijd inefficiënt is en dus, als in strijd met de openbare orde, want het bevordert immers onvoorzichtigheid, verboden zou moeten worden. Overigens was dit tot ver in de negentiende eeuw hier de gangbare mening en ook in de voormalige Sovjet Unie heeft om die reden lang een verbod van aansprakelijkheidsverzekering gegolden 12.

Gelukkig is de waarheid anders. Er bestaan uiteraard verzekeringstechnieken die er, via de polisvoorwaarden, toe kunnen leiden dat bij een aansprakelijkheidsverzekering de verzekerde toch prikkels blijft houden tot het aanwenden van efficiënte zorg. Grosso modo kan men daarbij twee methoden onderscheiden. Een eerste middel om dit zogenaamde moreel risico te controleren en volgens auteurs zoals de vooraanstaande Steven Shavell van Harvard Law School de meest efficiënte, is om de verzekerde precies te controleren en om de premie exact aan te passen aan het gedrag van de verzekerde 13. Bij goed gedrag wordt de verzekerde beloond door premieverlaging; hogere risico’s betalen een hogere premie. Dit systeem van controle door de verzekeraar en daaraan gekoppelde aanpassing van de premie is een ideale methode om de verzekerde in de pas te laten lopen omdat de premie dan precies het individuele risico weerspiegelt. Uiteraard is het gelet op de kosten van een geïndividualiseerde differentiatie noodzakelijk om ook hier tot een zekere standaardisatie over te gaan. Dit gebeurt dan ook bijvoorbeeld door ex ante controles en de daaraan gekoppelde verhoging van premies voor bepaalde risicogroepen of ex post verhoging van premies op grond van de al dan niet herhaalde ongevalsaangifte. Uiteraard is juist bij bedrijfsverzekering een geïndividualiseerde aanpassing van het risico mogelijk.

Een andere manier om de verzekerde op het rechte spoor te houden ondanks de aanwezigheid van verzekering is om hem zelf nog gedeeltelijk bloot te stellen aan risico 14. Dit kan eenvoudig gebeuren door zogenaamde eigen risico’s of wat in België “franchises” wordt genoemd, waarbij een bepaald gedeelte van de schade altijd zelf door de verzekerde gedragen dient te worden of door het bedrag van de verzekering te beperken. Ook dit laatste kan uiteraard bij bedrijfsverzekering belangrijk zijn. Vaak wordt over de beperking van het bedrag der verzekering alleen gesproken omdat grotere bedragen bij spectaculaire industriële ongevallen niet beschikbaar zouden zijn. Indien evenwel wordt aangenomen dat een aansprakelijkheidsstelling ook een invloed heeft op de voorzorgsmaatregelen die een bedrijf zou nemen dan kan het vanuit verzekeringseconomisch oogpunt een hele gezonde zaak zijn om een bepaald verzekeringsplafond in te bouwen, ook als een verzekeraar qua capaciteit meer zou kunnen.

Natuurlijk ziet men in de praktijk vaak een combinatie van beide technieken: een perfecte controle van het gedrag van de verzekerde is namelijk vaak duur. Daarom wordt een controle door geïndividualiseerde polisvoorwaarden vaak gecombineerd met een gedeeltelijke blootstelling aan risico. Het aardige is nu dat indien het moreel risico op deze wijze kan worden uitgesloten dit meebrengt dat het verzekeringscontract uiteraard geen negatieve invloed op het ongevalsrisico dient te hebben. In dat geval worden evenwel de prikkels tot zorgvuldig gedrag niet meer geleverd door de dreiging van een aansprakelijkheidsvordering. Die dreiging is immers door het verzekeringscontract van de schouders van de verzekerde afgenomen en wordt nu door de verzekeraar gedragen. In de plaats daarvan zijn evenwel incentive mechanismen in het verzekeringscontract ingebouwd door eigen risico’s, plafonds en geïndividualiseerde polisvoorwaarden. Op dat moment heeft de verzekeraar de taak van het aansprakelijkheidsrecht overgenomen: de prikkels tot zorgvuldig gedrag gaan niet langer uit van het aansprakelijkheidsrecht maar van het verzekeringsfenomeen 15.

Hiermee wordt dan ook duidelijk dat de verzekeraar een belangrijke maatschappelijke functie van het aansprakelijkheidsrecht overneemt De centrale boodschap blijft dat de verzekeraar in de mate van het mogelijke een individualisering en differentiatie van het risico dient na te streven en in het belang van de efficiënte werking van verzekeringsmarkten soms bepaalde vrijstellingen of dekkingsplafonds zal moeten inbouwen,

4.Verstoringen van het marktmechanisme ten gevolge van overheidsregulering en concurrentiebeperking

Het zojuist gezette ideale verzekerigsmodel vindt men in de praktijk niet altijd terug. Soms wordt dit veroorzaakt door regulerend ingrijpen door de overheid, soms door concurrentiebeperkingen waardoor een verzekeringsmarkt niet meer optimaal werkt en soms door beiden. De overheid zelf grijpt in de eerste plaats vaak in door het regime van civiele aansprakelijkheid te wijzigen. Dit is bijvoorbeeld het geval indien de aansprakelijkheid naar bedrag wordt beperkt of indien het nemen van een verzekeringspolis verplicht wordt gesteld. Ook op dergelijke -vormen, van overheidsinterventie kan kritiek worden geuit 16. Niet alleen het verzekerd voorwerp, maar ook de uitoefening van het verzekeringsbedrijf zelf wordt in sterke mate gereguleerd, hetzij door de overheid, hetzij door de verzekeringsbranche zelf. In het kader van deze bijdrage kunnen uiteraard niet alle mogelijke vormen van regulering worden besproken. Hier kan worden volstaan met op te merken dat er wat betreft de intensiteit van de regulering van het verzekeringsbedrijf nog steeds grote verschillen tussen de Europese lidstaten bestaan. In sommige landen wordt volstaan met relatief onschuldige regulering, zoals vestigingsvoorwaarden, minimum-kapitaalvereisten en dergelijke. Soms gaat de regulering evenwel veel verder en wordt ook de inhoud van het verzekeringscontract in min of meer gedetailleerde mate gereguleerd 17. Uit een recent onderzoek van de bekende Duitse verzekeringseconoom Finsinger blijkt dat de landen waar het minste regulering voorkomt en die dus als het ware het meest liberaal ten opzichte van het verzekeringsbedrijf staan Nederland, Engeland en Ierland zijn 18. Landen met een sterkere regulering zijn, afhankelijk van de sector waar men over spreekt, vooral Frankrijk, Duitsland en België.

Uit dit onderzoek van Finsinger komen nog een aantal andere interessante zaken naar voren. Zo beweert hij dat in de meeste gevallen een sterke vorm van regulering van het verzekeringsbedrijf gepaard gaat met een sterke concentratie op de markt en dus met een beperking van de vrije concurrentie. Het is overigens niet altijd duidelijk wat daar oorzaak is en gevolg: men zou kunnen zeggen dat door de sterke regulering bijvoorbeeld zelfs door het verplicht opleggen van standaard-verzekeringspolissen, de concurrentie wordt beperkt en dus de concentratie op de markt toeneemt, maar anderzijds lijkt het erop dat in sommige landen en voorzover mij bekend is dat zeker in België en Duitsland in bepaalde verzekeringssectoren het geval, de sector juist door een sterke concentratie op de markt erin slaagt uniforme verzekeringsvoorwaarden op te leggen aan alle participanten in de verzekeringsmarkt. In dat geval zou men dus kunnen zeggen dat de regulering een instrument van de concentratie op de verzekeringsmarkt is.

Uiteraard is het hoogst interessant de vraag te stellen wat deze concentratie en sterke regulering van het verzekeringsbedrijf, fenomenen die zich dus vooral buiten Nederland afspelen, betekenen voor Nederlandse verzekeraars die op dergelijke sterk geconcentreerde markten zouden willen penetreren. Eerst zal even worden teruggekoppeld naar de eerder besproken rechtseconomische kijk op verzekering en zal de vraag worden gesteld of verzekering nu inderdaad onder alle omstandigheden efficiënt blijft indien concentratie op de markt of regulerend optreden door de overheid zich voordoen. Wat zijn in het algemeen de gevolgen van concentratie op de verzekeringsmarkt? Een eerste welbekend gevolg van concentratie is uiteraard premieverhoging. Ook uit het al aangehaalde onderzoek van Finsinger blijkt dat de premies in landen met een sterke overheidsregulering gemiddeld 117% hoger zijn dan in landen met minder regulering van de verzekeringsmarkt19. Ook uit het price-waterhouse rapport “The costs of non-Europe in financial services” blijkt dat de premies in sterk gereguleerde landen zoals Duitsland en België gemiddeld hoger zijn dan bijvoorbeeld in Engeland of Nederland 20.

Problematischer dan een verhoging van de premies is echter het feit dat regulering van standaardvoorwaarden en concentratie op de verzekeringsmarkt leiden tot een te geringe differentiatie van het verzekerde risico. Dit probleem speelt uiteraard vooral in de consumenten verzekering, waar regulering die vaak ter bescherming van de consument werd uitgevaardigd verplichte standaardvoorwaarden voorschrijft. Tegelijk wordt daardoor de productdifferentiatie evenwel sterk beperkt, zodat de vraag rijst of dit uiteindelijk de consument inderdaad ten goede komt.

Concurrentiebeperking en een te stringente regulering kunnen evenwel ook het mooie spel waarbij de verzekeraar de verzekerde via efficiënte polisvoorwaarden controleert verstoren. De nutsmaximalisatie van de verzekerde vereist in beginsel een zo nauwkeurig mogelijke aanpassing aan het individuele risico via de polisvoorwaarden 21. Het concurrentieproces op een competitieve verzekeringsmarkt bevordert normalerwijze een zo gedifferentieerd mogelijk aanbod, hetgeen meebrengt dat de klant die verzekeringsdekking zoekt er in principe in moet slagen een bij zijn verzekeringsvraag behorende dekking te verkrijgen. Op een competitieve verzekeringsmarkt is een verzekeraar uiteraard wel verplicht om een zo geïndividualiseerd mogelijk polisaanbod te bieden. Doet hij dat niet dan loopt de potentiële klant naar een ander die wel een op zijn maat gesneden polis kan aanbieden. Door deze individualisering van het risico wordt tegelijk het moreel risicoprobleem tot een minimum beperkt, juist omdat de polis zo nauw mogelijk aansluit bij het risico dat de verzekerde vormt.

Een probleem is nu dat bij concurrentiebeperking verzekeraars soms onvoldoende prikkels hebben om gedifferentieerde polissen aan te bieden. Dit brengt dan weer mee dat er een te weinig gedifferentieerd polisaanbod ontstaat, waardoor het morele risico onvoldoende wordt gecontroleerd. In de autoverzekeringssector zijn er schrikbarende voorbeelden die dit fenomeen illustreren. Juist in die sector wordt in vele landen de premie eerder toegesneden op de grootte van de auto, cilinderinhoud en dergelijke en slechts in beperkte mate op het individuele risico dat de verzekerde vormt. Gedeeltelijk is dit overigens door regulering voorgeschreven. Daar komt nog bij dat, bijvoorbeeld in de Duitse Bondsrepubliek een verplichte winstmarge op de premie dient te worden gecalculeerd. Het resultaat is dat uit onderzoek is gebleken dat wederom het polisaanbod qua geïndividualiseerde polissen en differentiatie van risico’ s in Duitsland veel geringer is dan bijvoorbeeld in Engeland. De Hamburgse hoogleraar Adams gaat zo ver te stellen dat deze Duitse verzekeringsregulering, de concurrentiebeperking en de te geringe prikkels om het gedrag van de verzekerde behoorlijk te controleren tot een significante verhoging van het aantal dodelijke verkeersslachtoffers leiden 22.

Indien dit verhaal van Adams klopt – en het empirisch materiaal waar hij naar verwijst schijnt zijn stellingen te ondersteunen – leidt dit tot de conclusie dat het oorspronkelijk uitgangspunt, namelijk dat verzekering een even efficiënt sociaal controlemechanisme kan zijn als het aansprakelijkheidsrecht niet meer opgaat. In ieder geval zou een dergelijk onderzoek de overheid tot nadenken moeten zetten: de zo vaak nagestreefde standaardisering van polisvoorwaarden, die uiteraard ook wel voordelen heeft, bij voorbeeld in het vlak van de vermindering van transactiekosten, wordt problematisch indien zij tot een zodanige uitsluiting van de concurrentie leidt dat onvoldoende prikkels bestaan om het gedrag van de verzekerde behoorlijk te controleren.

5.Verstoring van de Europese verzekeringsmarkt

Tot nu toe heb ik aangegeven hoe de rechtseconoom de werking van ideale verzekeringsmarkten ziet en vervolgens werd een kanttekening geplaatst bij de toenemende invloed van de overheid op het verzekeringsbedrijf, die zich zowel uit in de regulering van het verzekerde voorwerp (de aansprakelijkheid) als in een regulering van het verzekeringsfenomeen zelf. Ook werd gesteld dat deze regulering, volgens bepaalde rechtsvergelijkende studies sterker is in landen zoals Duitsland en België dan bijvoorbeeld in Nederland, Het past uiteraard op deze verschillen nog even in te gaan. Het is uiteraard bekend dat verschillen in regulering van het verzekeringsbedrijf een belangrijke belemmering kunnen vormen voor de vrijheid van vestiging of van dienstverlening binnen een eengemaakte Europese markt. Vooral voor de Nederlandse verzekeraars die met hun traditionele expansiedrift de blik op het buitenland richten, zou de sterke concentratie en de daarmee gepaard gaande regulering op bijvoorbeeld de Belgische en Duitse markten een doorn in het oog moeten zijn. De verzekeringssector is ook in toenemende mate een zorgenkind van de Europese gemeenschap en op verschillende wijzen probeert de EG inderdaad ook een Europese verzekeringsmarkt te creëren. Ook op dit punt kan uiteraard niet in detail worden ingegaan, maar ik wil toch even enkele problemen aanstippen op de weg naar een eengemaakte Europese verzekeringsmarkt. Om dit ideaal te realiseren dienen uiteraard in de eerste plaats het vrij verkeer van diensten en de vrije vestiging te worden gerealiseerd. Dat deze vrijheden ook in de verzekeringssector van toepassing zijn is met zoveel woorden bevestigd door het Hof van Justitie in zijn arresten van 28 januari en 4 december 1986 23. Het Europese Hof van Justitie laat desbetreffend evenwel nog steeds belangrijke barrières bestaan. Zo acht het Hof het onder meer aanvaardbaar dat de nationale lidstaten extra eisen aan buitenlandse verzekeraars stellen die zich in een nieuwe lidstaat willen vestigen, bijvoorbeeld door het opleggen van een vergunningsplicht. Een dergelijke vergunningsplicht voor buitenlandse verzekeraars wordt door het Hof proportioneel geacht met de bescherming van het algemeen belang, namelijk de belangen van de consument. Wel heeft het Hof tegelijk gezegd dat een meer liberaal standpunt geldt ten aanzien van de niet-consumenten risico’s omdat verzekerden in de commerciële sfeer nu eenmaal doorgaans beter geïnformeerd zijn dan de gemiddelde consument en dan ook minder behoefte hebben aan extra bescherming.

De mogelijkheden van een buitenlandse verzekeraar om op een nieuwe markt in een andere lidstaat te penetreren worden uiteraard niet alleen door vestigingsvoorwaarden en voorwaarden die de uitoefening van het verzekeringsbedrijf reguleren beperkt, maar vooral door de reeds gesignaleerde reguleringen van het verzekeringscontract zelf. Indien immers een bepaalde lidstaat de regulering het gebruik van bepaalde standaard-polisvoorwaarden voorschrijft en bovendien zelfs de premies zou reguleren, dan wordt penetratie voor nieuwkomers op de markt uiteraard bijna uitgesloten omdat men de verzekerde nu eenmaal weinig te bieden heeft. Uiteraard is ook dit tweede probleem door de Europese Commissie gezien. Die heeft dan ook op verschillende terreinen van de verzekeringssector richtlijnen in voorbereiding of reeds vastgelegd ter harmonisatie van het verzekeringscontract 24.

Impliciet is uit het voorgaande ook naar voren gekomen dat de grootste barrière die voor een buitenlandse verzekeraar die op een nieuwe markt wil penetreren wordt gevormd door bestaande kartelafspraken. Uit het reeds vaak aangehaalde verhaal van Finsinger blijkt dat concentratie op de verzekeringsmarkt en sterke regulering hand in hand gaan. Indien er alleen een sterke concentratie zou bestaan, maar de verzekeringssector op zichzelf niet in staat zou zijn de regulering te beïnvloeden, zou dit kartel op zichzelf voor de buitenlandse verzekeraar geen barrière vormen; Deze zou dan immers kunnen pogen op de nieuwe markt te penetreren en dit waarschijnlijk met een behoorlijke kans op succes indien hij betere polisvoorwaarden en lagere premies zou kunnen aanbieden dan degene die gebruikelijk zijn in de geconcentreerde markt. Precies om dit probleem te vermijden worden de afspraken aangaande polisvoorwaarden vaak via regulering verplicht gesteld, zodat ook nieuwkomers op de markt alleen de gereguleerde polisvoorwaarden mogen aanbieden. Daarom pleit ik voor enige waakzaamheid ten opzichte van een over-regulering van de verzekeringssector door middel van standaardvoorwaarden ter bescherming van de consument. Steeds zal kritisch getoetst moeten worden of het doel van de regulering inderdaad de bescherming van de consument is en of dit vooropgestelde doel ook werkelijk met de regulering wordt bereikt.

De enige mogelijkheid voor de buitenlandse verzekeraar die op een compleet geconcentreerde markt wil penetreren is dan nog om een doorbraak van het kartel te forceren. Het is opvallend dat bezwaren tegen kartels in vele economische sectoren niet vanuit de consumentenorganisaties worden geformuleerd, maar juist vanuit outsiders die niet met het kartel mogen meedoen en daarom ontevreden zijn.

Ook het Europese Hof van Justitie heeft uiteraard ontdekt dat verzekering alleen behoorlijk werkt op een competitieve markt. In een zaak van 27 januari 1987 die gericht was tegen, het zal u niet verbazen, het Duitse Verband der Sachversicherer, heeft het Europese Hof van Justitie met zoveel woorden gesteld dat de kartelrechtbepalingen van art. 85 en 86 van het EEG-Verdrag ook van toepassing zijn op de verzekeringssector 25.

Desbetreffend tekenen zich echter enkele donkere wolken af aan het kartelrechtelijk firmament. Op 14 augustus jl. werd in het Publikatieblad van de EG een bekendmaking gepubliceerd van een ontwerp van verordening waarbij werd voorgesteld bepaalde afspraken in de verzekeringssector aan het kartelverbod van artikel 85 lid 3 te onttrekken. Deze voorgestelde vrijstelling gaat bijzonder ver. Hij is onder meer van toepassing op gemeenschappelijke risicopremietarieven en standaard-polisvoorwaarden. Weliswaar is de vrijstelling aan bepaalde voorwaarden gebonden, maar het blijft toch een merkwaardige taak dat de Commissie, blijkbaar anders dan het Europese Hof van Justitie, meent een gehele sector van het kartelverbod te moeten uitsluiten.

Het initiatief tot deze groepsvrijstelling moet vanuit rechtseconomisch oogpunt worden betreurd. Eerder werd al uiteengezet dat concurrentie voor het efficiënt functioneren van het verzekeringsfenomeen een noodzakelijke voorwaarde is, wil de verzekering zijn maatschappelijke betekenis vooral bij aansprakelijkheidsverzekering ten volle kunnen vervullen. De Europese Commissie schijnt dat evenwel onvoldoende te beseffen.26

6. Slotbedenkingen

In deze bijdrage werd gepoogd met behulp van de rechtseconomie aan te tonen dat de eenwording in Europa wat het verzekeringsfenomeen betreft alleen een succes zal worden indien de voorwaarden voor vrije concurrentie worden gecreëerd en bestaande kartelafspraken worden afgebouwd. Eerst werd uiteengezet hoe de rechtseconoom de rol van verzekeringen en de verzekeraar ziet. Daarin werd erop gewezen dat verzekering een belangrijke maatschappelijke functie vervult, zeker voorzover het aansprakelijkheidsverzekeringen betreft. Deze belangrijke maatschappelijke rol kan alleen optimaal worden vervuld ineen competitieve verzekeringsmarkt, waarin het moreel risico-probleem in optimale verzekeringspolissen zal worden beperkt. Daarom werd voorgehouden dat concurrentiebeperking en de daarmede vaak gepaard gaande overregulering door de overheid de efficiënte werking van verzekeringsmarkten verstoort en dat daartegen door het Europees kartelrecht opgetreden zou moeten worden. Helaas blijken de verzekeraars, althans die uitlanden meteen sterke concentratie (vooral de Bondsrepubliek) een sterke invloed bij de Europese Commissie te hebben, hetgeen resulteerde in het merkwaardige voorstel om de gehele verzekeringssector van het kartelverbod te moeten uitsluiten. Dit lijkt volkomen verkeerd te zijn. Een dergelijke uitsluiting zou niet alleen tot premiestijgingen en verhoging van het ongevalsrisico kunnen leiden. Het zou bovendien de eenmaking van de Europese verzekeringsmarkt kunnen bemoeilijken.

Impliciet is in deze bijdrage ook aangegeven dat mijns inziens de toepassing van het kartelrecht ter vrijwaring van de vrije concurrentie een betere vorm van consumentenbescherming is dan overregulering door de overheid en concurrentiebeperkingen door verzekeraars. Voor een Belgisch verzekerde moet een van de voordelen van de Europese eenwording juist zijn dat hij over de mogelijkheid moet beschikken om in Engeland of in Duitsland een aantrekkelijke verzekeringspolis aan te schaffen. Wordt hij in Duitsland evenwel geconfronteerd met premies en polisvoorwaarden die door een kartel van tevoren zijn bepaald, dan zullen deze voor hem vermoedelijk weinig aantrekkelijk zijn. Ook Nederlandse consumentenverenigingen die nogal eens de neiging hebben om al te enthousiast te reageren ten aanzien van overheidsregulering in de vorm van standaardpolisvoorwaarden zouden zich beter realiseren dat steeds kritisch de vraag moet worden gesteld of dergelijke regulering in feite wel de belangen van de consumenten dient of dat het alleen een middel is voor producenten om door onderlinge afspraken de markttoegang voor nieuwkomers te bemoeilijken.

In deze bijdrage werd uitsluitend over de verzekeringsmarkt gehandeld. De lezer zal evenwel begrijpen dat de conclusies voor een belangrijk gedeelte niet alleen van toepassing zijn op de verzekeringsmarkt, doch op vele andere markten voor producten en diensten. De Europese Commissie zal steeds dienen te beseffen dat de Europese eenwording niet alleen kan worden gerealiseerd door op papier wetgeving te harmoniseren. Steeds zal de actuele marktstructuur moeten worden onderzocht en zal het kartelrecht moeten worden ingezet om, in welke sector het ook is, bestaande afspraken te bestrijden aangezien zonder vrije concurrentie een eengemaakte Europese markt nooit kan worden gerealiseerd.

1 Dit artikel is grotendeels gebaseerd op een voordracht die op29 september 1992 op de Winterthur-Conferentie “European Windows” te Noordwijk werd gehouden onder de titel “De gevolgen van regulerend ingrijpen door de overheid voor het verzekeringsbedrijf: een rechtseconomische verkenning over aansprakelijkheid, verzekering en de werking van verzekeringsmarkten”. Op de Europese verzekeringsmarkten wordt ook kritisch ingegaan in een bijdrage van Faure, M. en Van den Bergh, R., “Het toelaten van kartels op de Europese verzekeringsmarkt: hogere premies, lagere kwaliteit en meer ongevallen?”, dat in januari/februari 1993 in het Nederlands Juristenblad wordt gepubliceerd.

2 Michael Faure is advocaat te Antwerpen, wetenschappelijk directeur van METRO, het instituut voor transnationaal rechtswetenschappelijk onderzoek van de Rijksuniversiteit Limburg en hoogleraar Vergelijkend en Internationaal Milieurecht aan diezelfde universiteit.

3 Zje vooral het handboek van Shavell, S., Economic Analysis of Accident Law, Cambridge, Harvard University Press, 1987 en het overzicht van de literatuur bij Faure, M. en Van den Bergh, R., Objectieve aansprakelijkheid, verplichte verzekering en veiligheidsregulering. Antwerpen, Maklu, 1989.

4 Calabresi, G., The costs of Accidents, A Legal and Economic Analysis, New Haven, Yale University Press, 1978, 24.

5 Faure, M., “Rechtseconomie en privaatrecht: kunnen rechtsregels bijdragen tot de reductie van ongevalskosten?”, in Rechtseconomie en Recht, kennismaking met een vakgebied in opkomst, Hondius, E.H., Schippers, J.J. en Siegers, J.J, (red.), Zwolle, Tjeenk Willink, 1991,51-52.

6 Zie o.m. van Wassenaer van Catwijck, O., “Slachtofferbescherming”, Verkeersrecht. 1989, 253-255.

7 Faure, M. en Van den Bergh, R., “Liever geen slachtoffer dan een beschermd slachtoffer”, Intermediair, 18 december 1987.

8 Arrow, K., “Aspects of the Theory of Risk Hearing”, Helsinki, Yrjö Jahnssonin Säätiö, 1965 en Arrow, K.., “Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care, American Economic Review. 1963, 941-973.

9 Priest, G., “The Current Insurance Crises and Modern Tort Law, Yale Law Journal. 1987, 1521- 1590.

10 Pauly, M., “The Economics of Moral Hazard: Comment”, American Economic Review. 1968,531- 537.

11 Shavell, S., “On Moral Hazard and lnsurance”, Quarterly Journal of Economics, 1979,541-562.

12 Shavell, S., Economic Analysis of Accident Law. Cambridge, Harvard University Press, 1987

13 Shavell, S., “On Moral Hazard and lnsurance”.

14 Faure, M., “Rechtseconomie en Privaatrecht”, 14 82.

15 Faure, M., “Rechtseconomie en Privaatrecht”, 82.

16 Zie Faure, M. en Van den Bergh, R., “Compulsory Insurance for Professional Liability?” Geneva Papers on Risk and Insurance. 1989,312-316 en Van den Bergh, R. en Faure, M., “Invloed van verzekering op de civiele aansprakelijkheid”, 24-32.

17 Levie,, G., Droit Européen des Assurances. Bruylant, Bruxelles, 1992.

18 Finsinger. J., European Integration of Insurance Markets. Preliminary but novel perspectives, working paper Universität Lüneburg nr. 75 ISSN 0176.7275, October 1989.

19 Finsinger, J., o.c., 99-108.

20 Price Waterhouse. The “Costs of Non-Europe” in Financial Services. Brussel, EG Commissie, 1988.

21 Adams, M., Ökonomische Analvse des Gefährdungs- und verschuldenshaftung, Heidelberg, R.V., Decker’s Verlag, 215-216.

22 Adams, M., o.c., 246-254.

23 Steenlant, J. en Vanhees, H., “Vrije vestiging en dienstverlening in de verzekeringssector: de arresten van28 januari en december 1986 van het Hof van Justitie”, R.W., 1987-88, 105-118.

24 Levie, G., o.c.

25 PB, L 207/2 van 14 augustus 1992.

26 Voor een kritische analyse van dit ontwerp van groepsvrijstelling zie Faure, M. en Van den Bergh, R., “Het toelaten van kartels op de Europese verzekeringsmarkt: hogere premies, lagere kwaliteit en meer ongevallen”, N.J.B., 1993, januari/februari.

 
Waardering: 
1 Star2 Stars3 Stars4 Stars5 Stars
Loading ... Loading ...

Door Faure, Prof. Dr. M.G., topic: Faure, Prof. Dr. M.G., Economie, Vrijbrief 174 (juni/juli 1993)
Reacties op dit artikel kunnen gevolgd worden op de RSS 2.0 feed.