woensdag, 19 maart 2003
Doorsturen Doorsturen   Printen Printen

Lokale publieke voorzieningen en collectieve voorzieningen


  Klik hier voor
een printbare versie:

In de tweede helft van de
negentiende eeuw is de overheid een steeds actievere rol gaan spelen in het
economi­sche leven. Vooral de lokale overheden deden dat door openbare
nutsbedrijven onder gemeentelijk beheer te brengen. De opkomst  van staatsbedrijven was niet zo’n duidelijke trend. De post was al vroeg een
staatsbedrijf maar de nationalisatie van de spoorwegen kwam er in Nederland pas
aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog. In een periode die sommigen ‘de
eeuw van het liberalisme’ noemen, zou men dergelijk overheidactivisme misschien
niet verwachten. De geschiedenis wordt echter van dag tot dag gemaakt door
mensen die niet alleen met ‘ismen’ bezig zijn.

In dit hoofdstuk bekijken wij
de omstandigheden waarin de activistische overheid haar comeback maakte, nadat
zij door het verzet tegen het absolutisme van de zeventiende en de achttiende
eeuw gedurende bijna honderd jaar was gekortwiekt. Waren het principiële,
politieke, economische of pragmati­sche omstan­digheden die
het overheidsoptreden een nieuw élan gaven?

Onze aandacht gaat vooral naar
de problemen die verband houden met de verstedelijking van de samenleving. Wij
bekijken eerst de theoretische beeldvorming over de negentiende-eeuwse
urbanisatie die in de jaren dertig van de twintigste eeuw opgeld deed en ook
vandaag nog invloedrijk is. Na een kritiek van die beeldvorming wenden wij ons
tot de vraag welke mogelijkheden er waren voor de gemeentelijke autoriteiten om
de urbanisatieproblematiek aan te pakken. In het bijzonder stellen wij de vraag
hoeveel ruimte de overheid en de wetgeving in verschillende landen ter
beschikking lieten voor particuliere initiatieven op dat vlak. In het verlengde
daarvan bekijken wij de ontwikkeling van lokale en nationale collectieve voorzieningen
in Nederland en van voorzieningen voor onderwijs en misdaadbestrijding in
Engeland.

Het stonk in Amsterdam… en elders ook

In de negentiende eeuw leidden
industrialisering en bevolkingsgroei tot snel toenemende verstedelijking. De
bestaande steden waren daar uiteraard niet op voorbereid. Voorzieningen voor de
levering van water, voedsel, energie, onderwijs en ordehandhaving, of voor
afvalverwijdering en dergelijke waren niet toereikend om de gevolgen van de
snelle bevolkingstoename op te vangen. Dat was zeker het geval in nieuwe
woonkernen. Die ontstonden vaak op plaatsen waar grote productie- of
transportinstallaties gebouwd werden (mijnen, havens, concentraties van
industrieën rond kanalen en spoorwegknooppunten).

Het is niet verwonderlijk dat
de leefomstandigheden in de snelgroeiende gemeenten, vooral dan in de grote
steden, op een aantal plaatsen veel te wensen overlieten. Meestervertellers als
Charles Dickens en Victor Hugo hebben ons daarvan aangrijpende
beschrijvingen gegeven. Een zakelijker waarnemer, de Amsterdamse stadsingenieur
J.G. van Niftrik, schreef
in zijn verslag van 1864 over de toestanden in zijn stad:

‘Het stonk in Amsterdam in de
dicht be­bouwde buurten [waar] voor de afvoer van vuile liquide stoffen van den
open­baren weg en uit de huis­houding niets bestond
dan deels over­dekte, deels open straat­goten, die door de eigenaars van de
aangelegen huizen moesten worden gemaakt en on­derhou­den. Over dat onder­houden
zal ik maar weinig zeggen, het was bene­den kritiek, terwijl het gebruik dat de
omwonen­den van die goten maakten tot het daarin uitstorten van allerlei stoffen
die daar volstrekt niet be­hoor­den, aanlei­ding was tot het verkrijgen van
depots van in ontbinding verkerende vuilnis, traag af­vloeiende naar de aan de
einden der straten zich bevin­dende korte einden riool met uitlozing in de
grach­ten.’ (Geciteerd in Camijn[1]).

Dergelijke omstandigheden vond
men niet in de chique wijken. Daar woonden de oude en de nieuwe rijken. Schrijnende
toestanden waren er wel in de armenwijken, vooral waar immigranten uit de
dorpen en de niet bij de nieuwe ontwikkelingen betrokken regio’s samentroepten.
Die immigranten waren meestal weinig ontwikkelde, ongeschoolde lieden, vaak
vrijgezellen, die geen ervaring hadden met de fatsoensnormen van de stad. Zij
waren naar de stad gekomen omdat zij daar meer konden verdienen dan op de plaatsen
waar zij vandaan kwamen. De meeste onder hen hadden verder geen plannen op lange
termijn. Hun belangstelling voor collectieve voorzieningen was gering. Zij
hadden uiteraard geen gevoel van verbondenheid met de massa onbekenden waar zij
plots mee in contact kwamen. Ook hadden zij geen affiniteit met de vaak uit de
Middeleeuwen stammende tradities van hun nieuwe woonplaats. Zij woonden nu wel
in steden maar waren nog lang geen stadsmensen. De verstedelijking van de
samenleving liep onvermijdelijk ver voor op de verstedelijking van de
immigranten. Dat proces van acculturatie en ‘inburgering’ was een werk van
generaties.

Hoe het in de
negentiende-eeuwse steden precies gesteld was, is een controversiële kwestie.
In een stad leefden, op korte afstand van elkaar, mensen van heel verschillende
standen in heel verschillende omstandigheden. Niet alle buurten hadden
hetzelfde aanschijn. Uiteraard waren niet alle steden
in Europa in dezelfde mate in het industrialisatieproces betrokken. Ook verliep
dat proces niet overal even snel en volgens hetzelfde patroon. Laatkomers
konden leren van de ervaring opgedaan in steden die al eerder
geïndustrialiseerd waren. Dat wil echter niet zeggen dat zij ook effectief van
die gelegenheid gebruik maakten. Het is dus hachelijk algemene uitspraken te
doen over de negentiende-eeuwse steden. Bronnen uit die tijd geven geen
eenduidig beeld en historisch statistisch onderzoek wordt geplaagd door allerlei
problemen van beschikbaarheid, vergelijkbaarheid en interpretatie van gegevens.

Een Hobbesiaanse consensus

Omstreeks de jaren dertig van
de twintigste eeuw ontstond er echter wel een ruime academische consensus over
de negentiende-eeuwse urbanisatieproblematiek. Die consensus kwam er
grotendeels nadat linkse intellectuelen hun revolutionaire antiautoritaire en
antistatelijke ideologie hadden ingeruild voor een steun aan een sterke, zij het corporatistische beleidsstaat. Zo kwam een breed
antikapitalistisch front tot stand dat zowel links-progressieve
als rechts-conservatieve strekkingen omvatte. Dat front stelde het laissez faire individualisme en in
mindere mate de liberale parlementaire rechtsstaat verantwoordelijk voor de
crisis van de moderne maatschappij in de eerste helft van de twintigste eeuw.
Over die crisis zullen wij het in een volgend hoofdstuk hebben. Op het
intellectuele vlak kreeg die frontvorming gestalte in een herinterpretatie van
de geschiedenis van de negentiende eeuw. Die herinterpretatie werd snel, vooral
via het universitaire onderwijs, een dogmatisch kader voor de ontwikkeling van
allerlei sociaal-wetenschappelijke onderzoeksprogramma’s.

Volgens die antikapitalistische
consensus hadden de industriële revolutie en de stedelijke evolutie aangetoond
dat ‘de markt’ of ‘de mensen zelf’ niet bekwaam of in staat waren die
problematiek op te lossen. Anders gezegd, de les van de negentiende eeuw was
dat alleen de overheden, de nationale of de lokale, uitgerust waren om de
uitdaging van de ‘modernisering’ aan te gaan. Het liberale laissez faire had gefaald. Liberale opvattingen over
staatsonthouding hadden de situatie alleen erger gemaakt. Zij hadden noodzakelijke
hervormingen tegengehouden of vertraagd. Gelukkig hadden de negentiende-eeuwse
politici dat snel door. Zij waren hun politieke methode eerst schoorvoetend,
later met stijgend enthousiasme gaan toepassen op allerlei problemen van
urbanisatie en industrialisatie. Dat mocht dan wel geleid hebben tot
verregaande institutionalisering van dwang, maar de aanhangers van die
consensus zagen daar geen been in. De overheid was intussen immers alsmaar
‘socialer’ en ‘democratischer’ geworden. Dat zat dus wel goed.

De consensus gaf meteen een ex post verklaring en rechtvaardiging
van de opkomst van de sterke, activistische welvaarts-
en verzorgingsstaten van de twintigste eeuw. In die voorstelling is de huidige
alomtegenwoordige staat een rationele, onvermijdelijke respons op de inherente
tekortkomingen van de vrije markt en de civiele maatschappij. Kortom, er is
geen redelijk alternatief voor die staat.

Intellectuele bronnen van de anti-kapitalistische
consensus. De consensus steunde vooral op gegevens die
afkomstig waren van negentiende-eeuwse radicale hervormers.[2] Zij hadden aangedrongen op
versterking van de overheid omdat zij daarin een noodzakelijke voorwaarde zagen
voor de uitvoering van hun verstrekkende programma’s. In Engeland bijvoorbeeld
speelden hervormers als Bentham, Chadwick en hun
talrijke navolgers een grote rol. Dat deden ook de parlementaire
enquêtecommissies waarin die hervormers heel actief waren. Andere bronnen
werden genegeerd of afgedaan als gekleurd door de ‘ideologische vooroordelen’
van de tijd. (De hervormers waren uiteraard ook ideologen. Hun vooroordelen
werden echter gezien als voorafschaduwingen van de academische consensus in de
twintigste eeuw—en die is uiteraard niet ‘ideologisch geïnspireerd’ maar ‘wetenschappelijk
verantwoord’!)

Daarnaast berustte de consensus
op een aantal in de twintigste eeuw door economen ontwikkelde modellen.
Uitgangspunt van die modellen was dat individuen geïsoleerde rationele egoïsten
zijn. Dat bleek een handige simplificatie voor de
constructie van eenvoudige wiskundige modellen van de marktwerking. Men kon er
de markt mee voorstellen als een mechanisme dat zorgt voor een efficiënte
allocatie van middelen en dus ook voor een maximale behoeftebevrediging. De
modellen maakten als het ware Adam Smiths
‘onzichtbare hand’ zichtbaar.

Die allocatie-efficiëntie
veronderstelde dan wel dat er inderdaad een markt was, dus een systeem van
goedgedefinieerde en afdwingbare eigendomsrechten en contractuele
verplichtingen. Als er echter geen markt was, dan kon men die efficiëntie
uiteraard niet aantonen. Men ging dan spreken van ‘marktgebreken’ of ‘marktfalingen’ omdat in die omstandigheden de markt geen
‘optimale allocatie van middelen’ kon garanderen. Erg logisch was dat
taalgebruik niet. Men had het immers over effecten die optraden in omstandigheden
waarin er van ‘markt’ (in de hier bedoelde zin) niet of nauwelijks sprake was.
Eigenlijk bedoelde men dat er bij afwezigheid van zo’n
markt weinig kans was dat particulieren erin zouden slagen een optimale
allocatie van middelen te realiseren.

Nu was men zich wel bewust dat
er voor heel wat zaken geen goedgedefinieerde markt bestond. Dat was
bijvoorbeeld het geval voor de externe effecten en neveneffecten van vele
productie- en consumptieactiviteiten. Het was ook het geval voor handelingen op
terreinen waar geen eigendomsrechten gedefinieerd waren of waar die niet werden
afgedwongen. Daar was het onmogelijk langs privaatrechtelijke weg de externe
effecten (kosten of baten) van handelingen te internaliseren, dus terug te
voeren naar de veroorzaker ervan. De externe effecten van een handeling zijn
die welke ten goede komen aan of ten laste vallen van anderen dan de auteur van
de handeling. Die effecten worden geïnternaliseerd wanneer zij in rekening worden
genomen de auteur. Dat gebeurt wanneer hij erop kan rekenen een prijs te
ontvangen voor de door hem veroorzaakte baten, of wanneer hij erop moet rekenen
de door hem veroorzaakte kosten te vergoeden. In beginsel gaat dit ‘op de
markt’ via de bescherming van eigendomsrechten en contractuele rechten—dus via
aansprakelijkstelling voor contractuele verplichtingen en verplichtingen
‘buiten contract’.

Externe effecten en economische efficiëntie.
Als die ‘markt’ er echter niet is, dan kunnen de externe baten verloren gaan
voor de producent omdat hij geen mogelijkheid heeft ze aan te rekenen aan wie
er voordeel bij had. Daaruit leidde men dan af dat de producent—uiteraard ook
een rationele egoïst—te weinig belang heeft bij de productie van die baten en
de productie ervan dus geheel of gedeeltelijk zou staken. Volgens het model
zouden er dan ook te weinig gunstige externe effecten geproduceerd worden. Die
argumentatie werd gebruikt om te verklaren dat particulieren niet of
onvoldoende zullen investeren in bijvoorbeeld straatverlichting of in
onderwijs. Daarmee werd gesuggereerd dat de baten daarvan vooral externe baten
zijn. Zij leveren een rationele egoïst dus geen motief om die dingen te
produceren.

In andere gevallen, zo
redeneerde men op grond van het model, kunnen de slachtoffers van negatieve
externe effecten de daaruit voortvloeiende kosten niet verhalen op de producenten
van die effecten. Die producenten kunnen dan de baten van hun handelingen
realiseren zonder er zelf al de kosten van te dragen. Het model ging ervan uit
dat zij dat als rationele egoïsten ook zouden doen. Er zouden dus te veel
ongunstige externe effecten geproduceerd worden. Met die argumentatie kon men
verklaren dat bijvoorbeeld luchtvervuiling en verloedering van de omgeving geen
bekommernis zijn van particulieren. Die dingen zijn
immers het resultaat van hun pogingen om hun
kosten te beperken.

Mensen zijn inderdaad niet
geneigd hun vuilnis in de eigen woning te dumpen, ook niet in die van hun
buren. Zij zijn wel geneigd het te dumpen op de straat, in parken, kanalen en
andere vrij toegankelijke plaatsen waar weinig controle is. De rook van de
eigen haard houdt men niet in huis. Men stuurt hem via schoorsteenpijpen de
lucht in. Kortom, het vuilnis en de rook komen niet
‘op de markt’ terecht, maar in de omgeving van de markt. Als echter velen zo
met vuilnis en rook omspringen, dan ontstaat uiteraard een sterk vervuilde
omgeving waar iedereen hinder van ondervindt. Mensen zitten dan met meer hinder
dan er zou zijn als zij niet zo blindelings hun eigenbelang zouden gevolgd
hebben. Zij zouden er integendeel beter aan toe zijn als zij van in het begin
aan de realisatie van het beste collectieve effect hadden meegewerkt. Dan
zouden zij een waardevol ‘publiek goed’ (een schone straat, zuivere lucht)
verworven hebben in de plaats van een omgeving die de kwaliteit van hun leven
en in het bijzonder de waarde van hun eigendommen negatief beïnvloedt. Kortom,
buiten de markt werkt Adam Smiths onzichtbare hand
niet. De samenloop van individueel rationele handelingen levert daar een
resultaat op dat voor niemand wenselijk is.

Uit het model volgt dus dat
particulieren buiten de markt niet zonder meer in staat zijn ‘publieke
goederen’ te produceren. Wie bijdraagt aan het gewenste publieke goed of collectieve
effect torst wel de volledige last van zijn inspanning maar ziet de baten—voorzover
die er zijn—vooral naar anderen gaan. Die anderen krijgen dan een ‘free ride’ op zijn kosten. Zij
zullen daar dan, als rationele egoïsten, ook gebruik van maken. De coöperatief
handelende persoon zou dus een onnozelaar moeten zijn, die zich zonder meer
door anderen laat uitbuiten—en dat strookt uiteraard niet met zijn status als rationele egoïst.
Bijgevolg zal niemand willen bijdragen aan een publiek goed tenzij hij de waarborg heeft dat ook alle
(of genoeg) anderen een bijdrage zullen leveren.

De hamvraag
is dus, of het particuliere initiatief een dergelijke waarborg kan geven of
niet. Strikt genomen kan men uit de veronderstelde relatie tussen externe
effecten en economische inefficiëntie alleen afleiden dat er te weinig ‘markt’
is. Als men erin zou slagen een markt voor externe effecten te creëren dan
zouden de genoemde inefficiënties (onverlichte straten, onvoldoende onderwijs,
luchtvervuiling, verloedering van het stedelijke milieu) moeten verdwijnen. Dat
is de logica zelf van het model.

Externe
effecten en politieke ideologie. Voor die
consequentie had de antikapitalistische consensus echter geen belangstelling.
Integendeel, hij ging ervan uit dat rationele egoïsten—mensen dus—geen belangstelling
hebben voor het creëren van markten (of welke
andere institutionele voorziening dan ook). Zij bewegen zich heel
opportunistisch binnen de gegeven institutionele omkadering zonder oog te hebben
voor de eventuele gebreken en tekortkomingen ervan. Dat uitgangspunt impliceert
uiteraard dat ‘de mensen zelf’ de vereiste waarborg,
nodig voor de productie van publieke goederen, niet kunnen geven. Kortom, de consensus hield het erop dat de
modellen van economisch gedrag aantoonden dat de met externe effecten verbonden
inefficiënties onvermijdelijk zijn zolang men zich
binnen de perken van de economische methode beweegt. Die methode van handelen
is immers de enige wijze van handelen die aan particulieren toegestaan is.
De andere methode, de politieke, is voorbehouden aan de overheden. In beginsel
worden particulieren die er gebruik van maken als misdadigers vervolgd.

De antikapitalistische
consensus was dus dat alleen de overheid de nodige waarborgen kan geven voor de
productie van publieke goederen. Zij kan de verzekering geven dat zij hen die
niet bijdragen tot die productie streng zal beboeten of straffen. Dat kan zij
het best doen door belastingen te heffen—daar is zij namelijk heel goed in—en
het belastinggeld te besteden aan de bestrijding van externe effecten
(sluikstorten) en de productie van publieke goederen (schone lucht).
Belastingen nemen de onzekerheid weg die verbonden is met afhankelijkheid van
vrijwillige bijdragen van anderen.

Volgens die redenering zorgt
het overheidsoptreden ervoor dat het in ieders rationeel eigenbelang is bij te
dragen tot het welzijn van iedereen. Omdat ieder rationeel mens wel zou inzien
dat dát ook voor hemzelf het beste is, kan men
argumenteren dat iedereen met die staatsdwang vrijwillig zou instemmen.

Dat is een verhaal dat wij nog
gehoord hebben. Inderdaad, de antikapitalistische consensus is een variant van
de oude homo homini
lupus theorie van Hobbes. Een opgepoetste versie van zijn sociaal contract
werd opgevoerd als de nieuwe ‘wetenschappelijke’ rechtvaardiging van
grootscheepse en veelzijdige overheidsinterventie. Volgens Hobbes wilde
iedereen vrede; individueel was het echter onverstandig zich vreedzaam te gedragen
zolang er geen sterk gezag was om de vrede te af te dwingen. Door in die
formule ‘vrede’ te vervangen door ‘publieke goederen’
kon men Hobbes’ rechtvaardiging voor het oude staatsabsolutisme ombouwen tot
een rechtvaardiging voor de interventionistische welvaartsstaat.

De antikapitalistische
consensus werd, zoals gezegd, op grote schaal toegepast om de geschiedenis van
de negentiende eeuw te herschrijven. De problemen van die eeuw van
industrialisatie en verstedelijking werden voorgesteld als de onvermijdelijke
consequenties van te veel vrijheid voor de rationele egoïst die de particuliere
mens zou zijn. De oorzaken van de stank en de ongezonde leefomstandigheden van
zoveel negentiende-eeuwse steden lagen diep ingebed in de aard van het
menselijke beest. Verlossing uit die kwellingen kon alleen van buiten uit
komen, in de vorm van met dwang opgelegde overheidsmaatregelen en vrijheidsbeperkingen.
Alleen de politiek kon de economische mens tegen zichzelf beschermen. In die
morele allegorie, die de plaats innam van wetenschappelijk onderzoek, was de
staat, de ‘sterfelijke God’ van Hobbes, de Messias van de heilzame nieuwe orde.

Kritiek

Hoe ruim de moderne
antikapitalistische consensus ook was, sterk was hij niet. De historische
fundering ervan was inderdaad heel dun.[3] Zoals wij nog zullen zien,
werden heel wat problemen die zogezegd op de markt of voor het particuliere
initiatief onoplosbaar waren, wel degelijk zonder politieke interventie uit de
wereld geholpen. Bovendien was ook gebleken dat de informatie waarop de
consensus was opgebouwd niet alleen verre van volledig en nauwkeurig was, maar
ook hoogst selectief en onbetrouwbaar. Zij gaf vaak meer een beeld van de
vooroordelen van bepaalde progressieve hervormers dan van werkelijke
toestanden.

‘Publieke goederen’ en markten voor externe effecten. Ook de economische modellen over externe effecten en publieke goederen
bleken niet opgewassen tegen de kritiek. De voorbeelden van goederen die
zogezegd niet via de markt of het particuliere initiatief tot stand konden
komen, waren niet overtuigend. Een beroemde gaffe was Paul Samuelson’s
stelling dat vuurtorens een publiek goed produceren en dus wel door de overheid
moeten geïnstalleerd en onderhouden worden.[4] Spijtig voor Samuelson
waren er tal van historische voorbeelden van vuurtorens die winstgevend werden
uitgebaat door particuliere ondernemers.[5] Een andere vooraanstaande
econoom, James Meade, hield
het erop dat er geen markt kon zijn voor de voordelen (in de vorm van externe
effecten) die bijenkwekers leveren aan fruittelers, en omgekeerd.[6] Spijtig voor Meade
was dat die markt wel bestond.[7] Uiteindelijk bleek het heel
moeilijk ook maar een voorbeeld van een publiek goed te vinden dat nooit of
nergens zonder interventie van de overheid gerealiseerd geworden was.[8] Veel voorbeelden van
marktimpotentie waren gewoon uit de lucht gegrepen. Andere bleken bij nadere
analyse gekenmerkt te zijn door institutionele omstandigheden, wettelijke
regelingen, belastingen, overheidsmonopolies of interventies die de
marktwerking hinderden of uitschakelden.

Een didactisch model is geen verklarende hypothese. Wat was er gebeurd? Het wiskundige modelletje, gebaseerd op het
simplistische uitgangspunt van een wereld van geïsoleerde rationele egoïsten,
was nuttig geweest als een didactische exercitie. Men kon ermee aantonen dat zelfs dergelijke psychopaten op de markt
(dus onder een regime met een goed gedefinieerd eigendoms-,
contracten- en aansprakelijkheidsrecht) spontaan een efficiënte allocatie van
middelen voor hun behoeftebevrediging tot stand zouden brengen.

Het was een kleine, maar
overigens onverantwoorde stap dat model van de geïsoleerde rationele egoïst, voor
de menselijke werkelijkheid te nemen. Die stap hield de stelling in dat mensen
er niet kunnen toe komen externe effecten te internaliseren en publieke goederen
te produceren. Zodra zij zich buiten goedgeorganiseerde markten bevinden,
stuiten zij immers overal op free rider problemen en
andere sociale dilemma’s. Dat zijn echter problemen en dilemma’s waar
geïsoleerde rationele egoïsten per definitie niet uitkomen, tenzij zij daartoe
gedwongen worden.

Kortom, het handige didactische
modelletje om de onzichtbare hand zichtbaar te maken werd door veel
twintigste-eeuwse economen[9] opgevat als een wetenschappelijke verklarende hypothese.

Zolang het model van de
rationele egoïsten werd toegepast op de productie en distributie van private
consumptiegoederen waren de resultaten min of meer aanvaardbaar. De toepassing
ervan op instituten, maatschappelijke verbanden en dergelijke, die geen private
consumptiegoederen zijn, was echter desastreus. Volgens het model konden economisch
handelende rationele egoïsten—jargon voor mensen zonder politieke macht—die
dingen niet produceren! Zij waren niet alleen psychopaten maar ook nog sociopaten! Instituties en maatschappelijke verbanden
bleven geheel buiten het gezichtsveld van de gangbare economische analyse, waar
zij hoogstens vermeld werden als elementen ‘in de sociale en de politieke
omgeving van de economie’.

Zo kreeg het dogma gestalte dat
de particulier ‘op de markt’ (de homo œconomicus) alleen oog heeft voor zijn eng begrepen
eigenbelang als producent en gebruiker van private consumptiegoederen. Andere
wezens (van de soort homo politicus)
zijn daarom nodig om hem te dwingen publieke goederen te produceren en externe
effecten te internaliseren.

Publieke goederen in samenleving en civiele maatschappij. Natuurlijk zijn mensen geen geïsoleerde rationele egoïsten wier leven
gedetermineerd wordt door de theoretische eigenschappen van een simplistisch
model. Neem een situatie met twee personen, A
en B, en twee goederen, a en b,
die publiek zijn voor die twee mensen. Volgens het hierboven uiteengezette
model zullen A en B het zonder a en zonder b moeten
stellen.

In werkelijkheid is de kans
echter groot dat zij zowel a als b zullen
verwezenlijken, ook zonder uitwendige dwang. Zij kunnen dat doen door samen te
werken aan de productie van beide goederen—in tegenstelling tot wat het model
suggereert komt dergelijke samenwerking vaak voor. Zij kunnen die goederen evenwel ook realiseren zonder samen te werken. Stel dat A het goed a produceert en B het goed b. Dan hebben
beiden het genot van zowel a als b (want dat zijn
publieke goederen). Waarom staat het free rider probleen de productie van die publieke goederen niet in de
weg? Een antwoord is dat A het niet
erg vindt dat ook B van a profiteert omdat hij weet dat hijzelf
van het door B geproduceerde b kan profiteren.

Als het voordeel van door
anderen geproduceerde publieke goederen groter is dan de kosten van a, dan zal A niet licht geneigd zijn de productie ervan stop te zetten. Hij riskeert
dan dat anderen hun productie stopzetten of verminderen, of anderszins
bijzonder onaangenaam tegen hem beginnen te doen. Er is weliswaar geen markt
waarop publieke goederen verhandeld
(gekocht en verkocht) worden, maar dat betekent niet
dat de productie van publieke goederen geen onderdeel kan zijn van een quid pro quo.

Per definitie zijn publieke
goederen zodanig dat het onmogelijk of moeilijk is anderen van het gebruik
ervan uit te sluiten. Welnu, strikt genomen, dergelijke goederen bestaan niet.
Men kan mensen immers altijd uitsluiten—in extremis
door ze te doden, te verjagen of zodanig het leven zuur te maken dat zij nog
nauwelijks buiten de deur durven te komen. Volgens het didactische economische
model zal een homo œconomicus
die technieken van uitsluiting nooit toepassen. Van mensen is echter
bekend dat zij daar niet voor terugschrikken—en dat zij heus niet altijd
wachten tot ‘de overheid’ dat voor hen doet. Belangrijker is echter dat zij
over heel wat privaatrechtelijke middelen (eigendom, contract) beschikken om de
uitsluiting van profiteurs op beschaafde wijze te organiseren. Dat wil zeggen
dat de private productie van ‘publieke goederen’ zeer zeker binnen hun mogelijkheden
ligt. De organisatie van maatschappelijke verbanden en gemeenschappen die
geheel binnen de perken van de economische methode blijven, is tenslotte een van de meest opvallende aspecten van de
menselijke geschiedenis.

Vele organisaties in de
zogeheten ‘civiele maatschappij’ (in tegenstelling tot de politieke
maatschappij en haar systematisch gebruik van de politieke methode) hebben tot
doel voor hun leden publieke goederen te produceren en externe effecten te
internaliseren. Precies in de steden, waar veel mensen dicht op elkaar wonen,
heeft die civiele maatschappij zich ontwikkeld en heeft zij een eigen markt
voor maatschappelijke diensten tot stand gebracht.

De antikapitalistische consensus in het licht van de geschiedenis. Het is dus niet verwonderlijk dat kritiek op de antikapitalistische
consensus voor een deel voortkwam uit nieuwe studies van het negentiende-eeuwse
stadsleven. Die studies werden zelf gemotiveerd door de ervaring met de
problemen van veel hedendaagse steden. Het bleek namelijk dat de hedendaagse
overheden, met hun enorme bevoegdheden en financiële en andere middelen, er
niet in geslaagd waren de problemen van de verstedelijking de baas te blijven.
In veel recente verkiezingscampagnes stonden die problemen sterk in de belangstelling.
Wat hadden de verregaande institutionalisering van overheidsdwang en het
daarmee gepaard gaande verlies van vrijheid opgebracht? Was het mogelijk dat
zijzelf oorzaken waren van de hedendaagse stadsproblematiek? Waar lag dan het
voordeel van die versterking van de overheid in vergelijking met het vroegere laissez faire?

Een andere bron van kritiek was
het besef dat ook de oorspronkelijke stadsontwikkeling, in de Middeleeuwen,
grotendeels buiten het bereik van dwingend overheidsgezag gebeurd was. Toch
waren de Middeleeuwse steden voor hun tijd heel
leefbare en succesrijke gemeenschappen geworden. Daarin vervulden allerlei
verenigingen, ambachten, gilden en broederschappen belangrijke taken, die pas
later door de politieke overheden als ‘publieke bevoegdheden’ werden opgeëist.
De stad was altijd al een spectaculair bewijs geweest van de vitaliteit van de
‘civiele maatschappij’.

Lokale overheden en particulier initiatief in de negentiende eeuw

De negentiende-eeuwse
verstedelijking creëerde ongetwijfeld een reeks grote en vooral nieuwe
problemen, voor de oplossing waarvan geen historisch relevante ervaring beschikbaar
was. Dat betekende echter niet dat de mensen in de steden bij de pakken bleven
zitten. Integendeel, de verstedelijking ging gepaard met heel wat activiteit om
de ‘nieuwe uitdagingen’ van de tijd het hoofd te bieden. Dat mag geen
verwondering baren. Mensen zijn erop uit hun situatie te verbeteren; zij zijn
daar vaak heel hardnekkig en creatief mee bezig. De negentiende eeuw was een
periode waarin er althans in sommige landen veel ruimte was voor die
hardnekkigheid en creativiteit.

De geest van de tijd was gevormd
door het achttiende-eeuwse verzet tegen het staatsabsolutisme. Dat verzet had
uitdrukking gevonden in de filosofie van de Lockeaanse
natuurlijke rechten en van de vrije samenleving die gekenmerkt werd door
respect voor die rechten. De tijdsgeest stond dus afkerig tegenover
toepassingen van de politieke methode, voor zover men daarvoor geen evidente
rechtvaardiging vond in eeuwenoude traditie of dringende noodzaak. Veruit de
meeste mondige mensen—de intellectuelen, de burgerij—waren gewonnen voor de vrije
markt en de civiele maatschappij. Beide berusten op het persoonlijke initiatief
en de vrijwillige samenwerking, de vrijheid van contract en vereniging. In dat
kader verwijst ‘particulier initiatief’ dus niet alleen naar commerciële ondernemingen
maar ook naar de vorming van vrijwillige samenwerkingsverbanden voor allerlei
doeleinden.

Vergeten wij niet dat de
kapitaalvorming en de technologische kennis die de industrialisering mogelijk
maakten overwegend door privé-personen werden voortgebracht. Weliswaar waren er
ook initiatieven van, of in samenwerking met, nationale en lokale overheden,
maar die waren niet de voornaamste motor van de industrialisering. Die overheden
beschikten niet over de middelen of de kennis om de nieuwe uitdagingen het
hoofd te bieden. Bovendien waren de overheden, traditioneel bastions van
gevestigde belangen, niet altijd happig naar nieuwe ontwikkelingen. In de
negentiende eeuw bleef het kiesrecht lang beperkt tot een of hoogstens tien of
vijftien procent van de bevolking. Politici hadden weinig belang bij
initiatieven voor voorzieningen die veel kostten aan de stemgerechtigde
belastingbetalers maar waar die nauwelijks voordeel bij hadden. Weinig mensen
hadden dus de mogelijkheid via politieke invloed, druk of macht hun wensen op
kosten van anderen te realiseren. De meeste mensen waren aangewezen op hun
eigen middelen en op vrijwillige samenwerking met anderen. Ruimte voor
particulier initiatief liet hun de mogelijkheid zelf hun middelen en
inspanningen te beheren en te controleren.

Vooral maar niet alleen in de
kernlanden van de negentiende-eeuwse ontwikkeling, Groot-Brittannië en de
Verengde Staten, ontstonden talloze verenigingen. Zij bevorderden
liefdadigheid, onderlinge bijstand, politie en onderwijs. Zij hielden zich
bezig met de aanleg of oprichting en het onderhoud van lokale publieke goederen
en diensten en andere werken ‘tot nut van het algemeen’ (parken, verharde
wegen, rioleringen, straatverlichting). In de westelijke territoria van de
Verenigde Staten van Amerika was er nauwelijks sprake van een politieke
overheid. Daar was vrijwel alleen het privé-initiatief verantwoordelijk voor
‘recht en orde’, onderwijs, ziekenzorg, stadsontwikkeling, energie- en watervoorziening,
publiek vervoer, postbedeling en telegrafie en dergelijke.

In andere landen was dat in
veel mindere mate het geval. Daar heerste nog een absolutistische traditie
volgens welke in beginsel geen initiatief mocht genomen worden zonder de
toestemming van de soevereine vorst of zijn agenten. In nog andere landen waren
de leidende kringen verknocht aan het republikeinse denken van Rousseau. Dat impliceerde afkerigheid tegenover
‘particuliere gemeenschappen’ die ‘de eenheid van de staat’ zouden kunnen
verstoren. Volgens Rousseau zouden dergelijke
gemeenschappen hun leden ertoe aanzetten het particuliere groepsbelang boven
het algemeen belang te stellen. Die opvatting hield in
dat particuliere initiatieven in beginsel slechts na wettige machtiging tot
ontplooiing mochten komen.

In sterk gecentraliseerde en
gebureaucratiseerde landen als Frankrijk en Pruisen (later Duitsland) was het
privé-initiatief daarom genoodzaakt tijdrovende onderhandelingen te voeren met
de overheden voor het verkrijgen van vergunningen. De financiële en werkingsvoorwaarden
die de overheden oplegden, waren vaak van aard elk initiatief in de kiem te
smoren of zwaar te belasten. Dat was soms ook het geval in gevestigde steden,
die een publiekrechtelijk statuut hadden. De lokale overheden aldaar bezaten eigen monopolies en privileges die zij wilden
beschermen tegen mededinging. Zij bezaten ook een algemene politiebevoegdheid.
Zij waren in staat en ook geneigd hun toestemming voor privé-initiatieven duur
te verkopen. Zo konden zij de stadskas te spijzen of bij gelegenheid de zakken
van gemeentelijke mandatarissen vullen.

Vooral op het Europese
vasteland beperkte de centralisatietendens van de ‘nationale staten’ ook de
mogelijkheden van de lokale overheden. De cultus van de ‘soevereiniteit van de
wet’ keerde zich tegen lokale autonomie. De nationale politiek ging primeren op
de lokale politiek. Met hun traditionele autonomie verloren de gemeenten heel
wat handelingsvrijheid. Als bestuurlijke onderdelen van de nationale staat
werden hun bevoegdheden beperkt door de eis van een centraal gegeven wettige machtiging
(legaliteitsbeginsel). De wet hield echter weinig rekening met lokale
omstandigheden. Althans in beginsel moest dezelfde wet voor alle gemeenten gelden—‘One size
fits all’.

Die centralisatie had uiteraard
ook fiscale gevolgen. De nationale fiscaliteit werd veel belangrijker dan de
lokale. In Nederland bijvoorbeeld liepen in de tweede helft van de negentiende
eeuw de inkom­sten van de gemeenten sterk terug. Onder
meer de afschaffing van de gemeentelijke accijn­zen bracht een grondige
wijziging teweeg in de financiële verhouding tussen rijk en ge­meente.
Bovendien stootte het rijk alsmaar meer rijks­taken af, die het aan de
gemeenten overdroeg evenwel zon­der een hierbij
passende finan­ciële regeling te voorzien. Gebukt gaande onder een stijgende schuldenlast,
keken de ge­meenten begerig naar de exploitatieopbrengsten van gemeentelijke
nutsbedrijven. Dat betekende echter niet dat zij bereid waren het daarbij
horende ondernemingsrisico te dragen. Zoals gezegd, zij hadden niet alleen
weinig kapitaal maar ook weinig technische knowhow in
eigen huis.

Het was meestal de privé-sector
die het initiatief nam om de leefomstandigheden in de steden te verbeteren. Dat
gebeurde nu eens met commerciële dan weer met non-profit organisaties. De
privé-sector moest echter altijd binnen de perken van de wet opereren en de
wetgeving kon sterk verschillen van land tot land. Daardoor was de ruimte voor
privé-initiatieven niet overal even groot.

Het gevolg was dat er grote
lokale verschillen waren in het aantal, de soort en de kansen op succes van
dergelijke initiatieven. Dat had ook louter economische oorzaken. Het bank- en
het beurswezen waren nog niet erg ontwikkeld. Het was dus voor particulieren
moeilijk grote bedragen te lenen of anderszins
kapitaal bijeen te brengen. Gezien de al bij al nog primitieve communicatie- en
transportmiddelen, bleven initiatieven doorgaans beperkt tot lokale verbanden
en kleine groepen. De leden van lokale groepen waren echter meestal
blootgesteld aan dezelfde risico’s, die zij dus moeilijk konden spreiden. Ook
van een grootschalig verzekeringswezen was er immers nog geen sprake. De
ontwikkeling van een sterke financiële sector (bank-, beurs- en
verzekeringswezen) was zelf een van de verwezenlijkingen van de privé-sector in
de negentiende eeuw. Om de uitdaging van de verstedelijking aan te gaan, kwam
zij echter grotendeels te laat.

Ondanks die vaak moeilijke
omstandigheden slaagden commerciële, liefdadige verenigingen en organisaties
voor onderlinge bijstand erin belangrijke prestaties te verwezenlijken. Zij
bleken in staat te zijn, binnen de perken van de economische methode, publieke
goederen en collectieve voorzieningen te produceren en externe effecten te internaliseren. 

Privaatrechtelijke gemeenschappen

Vooraleer nader in te gaan op
de situatie in de negentiende eeuw maken wij een sprong voorwaarts. Wij
beschouwen eerst hoe de privé-sector er ook vandaag in slaagt lokale publieke
goederen en collectieve voorzieningen te produceren en externe effecten te internaliseren.
Let wel, dat gebeurt in omgevingen waar het volle gewicht van de politieke
overheden—dus het georganiseerde gebruik van de politieke methode—duidelijk voelbaar
is. De voorbeelden zijn daarom in theoretisch opzicht niet ‘zuiver’. Wetten en
andere publiekrechtelijke regelingen en bevoegdheden van politieke besturen
doorkruisen stelselmatig de eigendomsrechten van particulieren, hun
contractsvrijheid en vrijheid van vereniging. Bovendien is de
privé-sector de belastingbetalende sector en is hij ook blootgesteld aan
onteigeningen vanwege de politieke overheden. Toch zijn de voorbeelden
van private woon- of werkgemeenschappen leerzaam genoeg om er even bij stil te
staan. Als wij de grondslagen ervan begrijpen, dan zijn wij beter gewapend om
de negentiende-eeuwse ontwikkelingen te volgen.

Wie is niet vertrouwd met grote
flatgebouwen, hotels, vakantiedorpen, winkel- en bedrijvencentra,
industrieterreinen en dergelijke? Dat zijn min of meer permanente leefgemeenschappen
of samenwerkingsverbanden van privé-personen, individuen, families of
ondernemingen. Zij worden gekenmerkt door een innige verstrengeling van private
en publieke (of gemeenschappelijke) delen. Dat onderscheid tussen ‘privaat’ en
‘publiek’ heeft echter niets te maken met het onderscheid tussen economische
(privaatrechtelijke) organisatie en politieke (publiekrechtelijke) organisatie.
Er is daar immers geen politieke overheid. Alles verloopt volgens de
privaatrechtelijke regels van eigendom, contract en persoonlijke
aansprakelijkheid.

Het onderscheid tussen ‘privaat’
en ‘publiek’ betreft enkel de contractueel bepaalde voorwaarden van toegang tot
en gebruik van de verschillende onderdelen en ruimtes van de gemeenschap. De
hotelkamer is privé, de hotellobby is publiek. Het vakantiehuisje is privé, de
recreatiezone (het zwembad, de speeltuin) is publiek. De bedrijfsgebouwen zijn
privé, de verbindingswegen zijn publiek. Het onderhoud van gangen, wegen,
garages en parkeerplaatsen, parken en andere gemeenschappelijke delen zijn
‘publieke voorzieningen’. Dat geldt ook voor de aanvoer en afvoer van

 
Waardering: 
1 Star2 Stars3 Stars4 Stars5 Stars
Loading...Loading...

Door Frank van Dun, topic: Economie, Sociale Zekerheid en Verzorgingsstaat
Reacties op dit artikel kunnen gevolgd worden op de RSS 2.0 feed.