Cancun: een uitkomst met alleen maar verliezers

Handel is een van de belangrijkste aanjagers van de groei van de welvaart. Mede door de handel heeft onze levensstandaard een hoogte bereikt die zonder weerga is in de menselijke geschiedenis. In het tijdperk van de globalisering vindt een groeiend deel van de handel over de grenzen plaats. Zonder internationale handel zouden complexe produkten als auto’s, vliegtuigen of wasmachines niet hebben bestaan. Maar zelfs de eenvoudigste produkten, zoals een potlood, zijn samengesteld uit grond- en hulpstoffen die van heinde en verre komen. Het hoeft daarom geen verbazing te wekken dat economen, zoals Adam Smith, David Ricardo en Frédéric Bastiat, reeds vanaf het begin van het ontstaan van de economie als zelfstandige wetenschap, de loftrompet over internationale vrijhandel hebben gestoken.

Aan het eind van de jaren tachtig van de vorige eeuw, geloofden velen dat de ineenstorting van het communisme met zijn commando-economie, de uiteindelijke overwinning zou inluiden van de markteconomie. Er heerste een welhaast euforisch optimisme. Men verwachtte een golf van marktliberalisering, zowel binnen als tussen landen. En inderdaad is er in de daarop volgende periode aanzienlijke vooruitgang geboekt, zoals de voltooiing van de Europese interne markt gericht of de afbraak van niet-tarifaire belemmeringen, de succesvolle afronding van de GATT/WTO Uruguay Ronde, de vorderingen binnen NAFTA (North American Free Trade Agreement), de overgang van de voormalige centrale planeconomieën naar een markteconomie, privatisering alom enz. enz.

Liberaliseringsvermoeidheid en de ‘Battle of Seattle’

Aan het einde van de jaren negentig keerde het tij echter en leek er sprake te zijn van een zekere liberaliseringsvermoeidheid. De Ministeriële vergadering van de Wereldhandelsorganisatie (World Trade Organisation: WTO) in Seattle (december 1999), die oorspronkelijk was bedoeld als opstap naar een nieuwe handelsronde, de Millennium Ronde, mislukte door fundamentele tegenstellingen tussen de belangrijkste handelsmachten. In de West-West context manifesteerden deze zich onder meer in het meningsverschil over de agenda. De EU wilde een brede agenda om uitruil van concessies tussen verschillende beleidsterreinen mogelijk te maken, terwijl de VS de voorkeur gaf aan een beperkte agenda, waardoor sneller resultaat zou kunnen worden geboekt. Bovendien bestond er verschil van mening tussen beide over de liberalisering van de landbouw, waarin de Amerikanen toen verder wilden gaan dan de Europeanen. In de Noord-Zuid context wensten de ontwikkelde geïndustrialiseerde landen aandacht te schenken aan arbeids- en milieunormen. Maar dat stuitte op verzet van de ontwikkelingslanden die vreesden dat de toepassingen van (hoge) westerse standaarden hun concurrentievermogen zou aantasten. Zij zien het in feite als een verkapte vorm van Westers protectionisme. In de ontwikkelingsfase waarin zij thans verkeren, is de afweging van groei ten opzichte van milieu wat anders dan in de rijke landen: zij leggen relatief een groter accent op groei. Ook verzetten de ontwikkelingslanden zich tegen de reeds eerder afgesproken bepalingen over de bescherming van intellectueel eigendom, in het bijzonder wat betreft medicijnen tegen aids, tbc, malaria en andere ernstige ziekten. Zij wensten vermindering of opheffing van die bescherming indien de volksgezondheid in gevaar zou zijn, zodat zij de betrokken medicijnen zelf goedkoper zouden kunnen produceren.

Daarover is overigens onlangs tot grote opluchting van de onderhandelaars overeenstemming bereikt. Maar critici wijzen er op dat het akkoord nauwelijks effect zal hebben omdat het de ontwikkelingslanden aan de benodigde infrastructuur op het gebied van de gezondheidszorg ontbreekt. Weer andere critici somberen over de korte- en lange-termijneffecten van een ondermijning van de bescherming van de intellectuele eigendomsrechten. Er zijn reeds verschillende gevallen gesignaleerd van (her)uitvoer van de betrokken geneesmiddelen uit de Derde Wereld naar de rijke landen, hetgeen niet de bedoeling was. Op de langere termijn vreest men dat het onderzoek van de geneesmiddelenindustrie naar nieuwe medicijnen tot prioriteitsverschuivingen zal leiden: ten gunste van de bestrijding van ziektes in de rijke landen en ten nadele van die in de arme landen. De eerste ontwikkelingen in die richting zijn reeds geconstateerd.

De bijeenkomst van Seattle is de geschiedenis ingegaan als de ‘Battle of Seattle’ vanwege de demonstraties van anti-globalisten – of anders-globalisten, zoals zij zichzelf wensen te noemen – die aldaar voor het eerst het wereldtoneel betraden. Maar het is een misvatting te menen dat zij verantwoordelijk zijn geweest voor de mislukking van de conferentie. Dat is te veel eer. Zonder hun protesten zou de uitkomst precies dezelfde zijn geweest.

Na het échec van Seattle gingen de conferentiedeelnemers weer naar huis om hun wonden te likken. Op 11 september 2001 werd de wereld opgeschrikt door de terroristische aanvallen op het World Trade Center in New York. Velen hadden het gevoel dat de haat van de fundamentalistische Islam tegen de VS, en het Westen meer in het algemeen, mede werd gevoed door wrok als gevolg van de grote inkomenskloof tussen rijke en arme landen. Ten einde bij te dragen aan het dichten van die kloof, alsook om politieke steun van de Derde Wereld te verwerven voor de ‘War against Terror’, werden de pogingen om te streven naar verdere handelsliberalisering op een andere leest geschoeid. Dat wat oorspronkelijk de Millennium Ronde heette, werd tijdens de WTO-conferentie in Doha (november 2001) omgedoopt tot de Ontwikkelingsronde, om aan te geven dat er extra aandacht zou worden gegeven aan de belangen van de ontwikkelingslanden. (Die naamsverandering heeft overigens niet erg geholpen, want de Ronde wordt thans gewoonlijk als de Doha-Ronde aangeduid.) Het resultaat van Doha werd als een glansrijk succes gepresenteerd. Maar dat was toch onterecht. De overeenkomst had alleen maar betrekking op de agenda van een toekomstige liberaliseringsronde; inhoudelijke onderhandelingen zouden later volgen.

Regressie na Doha

In de daarop volgende periode, en in strijd met de verwachtingen die in Doha werden gewekt, hebben de VS en Europa nieuwe maatregelen getroffen om hun landbouw te beschermen. De Amerikaanse landbouwwet die in mei 2002 werd goedgekeurd, stelt voor een periode van tien jaar zo’n extra $180 miljard subsidie in het vooruitzicht, terwijl Frankrijk en Duitsland overeenkwamen om de hervorming van het Europese landbouwbeleid mede met het oog op de uitbreiding van de EU, uit te stellen tot op zijn vroegst 2006. Protesten van andere EU-landen, zoals Nederland, die voorstander zijn van vermindering van Europese landbouwsubsidies, waren aan dovemansoren gericht.

Dat betekent dat het resultaat van Doha reeds snel zijn glans verloor. Die indruk werd nog eens bevestigd op een vergadering van handelsministers uit 25 landen die in het najaar van 2002 in Sydney plaatsvond. Hier drongen de ontwikkelingslanden opnieuw aan op liberalisering op het gebied van de landbouw als een conditio sine qua non voor een succesvolle Ontwikkelingsronde. Maar de rijke landen gaven geen krimp. Gezamenlijk subsidiëren de VS, de EU en Japan hun landbouw met ruim $300 miljard per jaar. Dat is meer dan zes maal zo veel als alle hulp die de rijke landen aan de Derde Wereld geven. Zij schermen hun markten af voor importen van landbouwprodukten, hetgeen vooral schadelijk is voor vele ontwikkelingslanden omdat deze nu juist een comparatief voordeel hebben op het gebied van de landbouw. Maar de VS, EU en Japan blijken niets te voelen voor een substantiële vermindering van hun landbouwprotectie.

Botsende logica’s

In landen waar rechts en links wedijveren om de beslissende stem van de boeren die hen aan een meerderheid kunnen helpen – denk wat de EU betreft vooral aan Frankrijk – lijkt er sprake te zijn van een botsing van alternatieve logica’s, waarbij de economische logica het vaak moet afleggen tegen de politieke logica. Door dit mechanisme houden de politiek machtige deelbelangen, vooral landbouwbelangen, het streven naar algemene handelsliberalisering nu reeds decennialang in gijzeling. En op deze manier blijft de staart met de hond kwispelen. Niet alleen wordt het Derde Wereldlanden onmogelijk gemaakt om hun landbouwprodukten in de rijke landen af te zetten, de overschotten van de rijke landen worden nog eens met exportsubsidies op de markten van de arme landen gedumpt, waardoor de plaatselijke producenten uit de markt worden gedrukt. De EU geeft jaarlijks $2,5 miljard aan dit soort exportsubsidies uit. De schade die het Westerse landbouwprotectionisme en andere vormen van protectionisme aan de Derde Wereld toebrengt, bedraagt vermoedelijk een veelvoud van de hulp die het Westen aan de arme landen geeft. Wat met de ene hand wordt gegeven, wordt met de andere hand weer teruggepakt. Dat schiet dus niet erg op. Berekeningen van het Landbouw Economisch Instituut (LEI) en het Tinbergen instituut laten zien dat het effect van een werkelijke vrijmaking van de wereldhandel leidt tot een jaarlijkse inkomensimpuls van tussen de 210 en 670 miljard dollar.

Cancun: een faliekante mislukking

De ministeriële WTO-conferentie in Cancun (Mexico) die plaatsvond van 10 – 14 september 2003, was bedoeld om vooruitgang te boeken, zodat de Doha-Ronde op 31 December 2004 zou kunnen worden voltooid. Volgens een studie van de Wereldbank zou een succesvolle afronding van de Doha-Ronde het inkomen van de arme landen met een jaarlijks bedrag van $350 miljard kunnen doen stijgen, waardoor rond 2015 het aantal mensen dat in absolute armoede leeft met zo’n 144 miljoen zou kunnen zijn verminderd. Het heeft niet zo mogen zijn. De conferentie eindigde in een totale mislukking die gepaard ging met bittere verwijten over en weer.

Waarop is Cancun stukgelopen? Het belangrijkste struikelblok vormde de eis van de ontwikkelde landen – vooral de EU – om de onderhandelingen uit te breiden naar nieuwe gebieden: de zogenoemde ‘Singapore issues’, genoemd naar de plaats waar zij voor het eerst op de agenda werden gezet. De EU dringt erop aan dat de ontwikkelingslanden gaan onderhandelen over deze thema’s als tegenprestatie voor de liberalisering van de landbouw. De ontwikkelingslanden weigerden echter hiermee akkoord te gaan. Het gaat hier om regels voor investeringen, mededingingsbeleid, overheidsbestedingen en handelsfacilitering (bijvoorbeeld een vlotte douaneafhandeling). Op de eerste drie terreinen wenst de EU dat buitenlandse ondernemingen dezelfde kansen moeten krijgen als binnenlandse ondernemingen. De ontwikkelingslanden vinden dat dit te ver gaat. Zij willen mogelijkheden behouden om hun eigen bedrijfsleven te bevoordelen. Ook achten zij zich (nog) niet in staat een effectief mededingingsbeleid te ontwerpen en uit te voeren, terwijl verbetering van de douane-afhandeling een investering vergt waarvoor de middelen ontbreken. Daarnaast vrezen zij dat als zij op deze terreinen verplichtingen op zich nemen die zij niet kunnen nakomen, dat zij door de geïndustrialiseerde landen zouden kunnen worden gestraft met handelssancties.

Op de laatste dag van de bijeenkomst In Cancun bood de Europese Commissaris voor Handel, Pascal Lamy, aan water in de wijn te doen en verklaarde zich bereid om twee van de Singapore-thema’s, investeringen en mededingingsbeleid, van de agenda af te voeren. Maar de ontwikkelingslanden bleven onvermurwbaar.

Een ander thema waarop Cancun stukliep was de verontwaardiging van de ontwikkelingslanden over de weigering van de VS om de Amerikaanse subsidies op katoen te verlagen dan wel af te schaffen. Deze bedragen zo’n $4 miljard per jaar. Dit is niet alleen een last voor de Amerikaanse belastingbetaler, volgens de Financial Times zijn zij ook de oorzaak van een halvering van de wereldkatoenprijzen in de periode 1997- 2002.

De ontwikkelingslanden gaan overigens niet vrijuit. Zij hebben hoge tariefmuren, in het bijzonder ook op het gebied van de landbouw. Volgens de Wereldbank zou 80% van de ‘winst’ van landbouwhervorming kunnen worden behaald door een verlaging van landbouwbarrières tussen ontwikkelingslanden onderling.

Cancun liet overigens op institutioneel gebied een opmerkelijke ontwikkeling zien: de opkomst groeperingen van Derde Wereldlanden als assertieve onderhandelingpartners. Traditioneel werden multilaterale handelsbesprekingen gedomineerd door de VS, de EU, Japan en Canada. Zij bepaalden de agenda en oefenden een dominante invloed uit op het verloop van de onderhandelingen. In Cancun manifesteerden zich twee nieuwe groeperingen uit de ontwikkelingslanden: de Groep van 22 onder leiding van India en Brazilië, en een alliantie van 49 armste landen, waaronder vele uit Afrika.

Anti-/anders-globalisten

Evenals dat bij andere belangrijke internationale conferenties het geval was, hebben de anti- of anders-globalisten ook in Cancun weer acte de présence gegeven. Zij begroetten het mislukken van Cancun met gejuich. Volgens hen hadden de ontwikkelingslanden een groot succes geboekt door weerstand te bieden aan de eisen van de ontwikkelde landen. Greenpeace verklaarde dat de WTO eindelijk eens moest ophouden handelspolitiek tegen mens en milieu te bedrijven.

Wie verzint toch al die onzin? In tegenstelling tot wat Greenpeace beweert leidt handel tot welvaartswinst en een hogere welvaart leidt tot een beter milieu. Dat doet de vraag rijzen wat er toch de laatste tijd met de milieubeweging aan de hand is? Traditioneel waren groeperingen als Greenpeace respectabele organisaties die een waardevolle bijdrage hebben geleverd aan de bewustwording van het milieuvraagstuk. Thans lijken zij geheel te zijn geradicaliseerd. Dr. Patrick Moore, een van de grondleggers van Greenpeace, beschreef de verandering als volgt: ‘[In the past] truth mattered and science was respected for the knowledge it brought to the debate. Now this broad based vision is challenged by a new philosophy of radical environmentalism. […] Many environmentalists have taken a sharp turn to the ultra left, ushering in a mood of extremism and intolerance […] They perpetuate the belief that all human activity is negative whereas the rest of nature is good.’ Deze metamorfose heeft de respectabiliteit en geloofwaardigheid van de milieubeweging aangetast. Het zou misschien goed zijn als zij de opmerkingen van een van haar grondleggers eens in de groep gooiden.

Meer in het algemeen kan de vraag worden gesteld wat de anti- of anders-globalisten nu eigenlijk willen. Zoals Joshua Livestro onlangs opmerkte in het Algemeen Dagblad, bestaat de agenda van de antiglobalisten traditiegetrouw uit twee onderdelen. Het negatieve deel bestaat uit een (vaak zelfs letterlijke) frontale aanval op de WTO als institutionele belichaming van het mondiale kapitalisme. Het positieve deel behelst het propageren van alternatieve beleidsideeën, doorgaans met een hoog gehalte aan wensdenken. Deze voorstellen worden gerechtvaardigd met een beroep op twee centrale uitgangspunten: men zegt de armen te willen beschermen tegen de rijken en de democratie tegen de vermeende bedreiging van het mondiale kapitalisme.

Maar, zo vervolgt Livestro, het probleem met de antiglobaliseringsbeweging schuilt niet zozeer in deze uitgangspunten. Wie is er immers voor een economisch systeem dat de belangen van de allerarmsten schendt? En wie zou durven pleiten voor een economische orde die het voortbestaan van de democratie bedreigt? Met enige herformulering kan iedereen dergelijke uitgangspunten onderschrijven. Het is daarom des te merkwaardiger dat de demonstranten vanuit deze zeer algemene uitgangspunten zulke radicale conclusies trekken. Waarom bijvoorbeeld zulk agressief verzet tegen de WTO? Dat is immers precies zo’n transnationale, regelgebonden organisatie waarvoor de demonstranten pleiten. Alle landen zijn in gelijke mate gebonden aan de gemaakte afspraken de grote handelsnaties net zo zeer als de minst ontwikkelde. Alleen de WTO garandeert de ‘eerlijke handel’ waarvoor de activisten zeggen zich sterk te maken.

Ook wijst Livestro erop dat er talloze aanwijzingen zijn dat internationale vrijhandel het lot van de allerarmsten verbetert. Zo heeft een studie van Wereldbank medewerkers David Dollar en Aart Kraay, getiteld ‘Groei is goed voor de armen’ aangetoond, dat de economische groei van de afgelopen decennia evenzeer de armste landen als de rijkste landen ten goede is gekomen. Landen die kozen voor handel als weg tot ontwikkeling hebben in die periode grote vooruitgang geboekt. De positieve gevolgen voor de levensstandaard van de allerarmsten zijn aanzienlijk. Levensverwachtingen in de minst ontwikkelde landen zijn bijna verdubbeld in de afgelopen 30 jaar. Scholingsniveaus zijn aanzienlijk gestegen, analfabetisme is sterk teruggedrongen. Er is nog altijd een lange weg te gaan, maar dat vrijhandel tot spectaculaire verbeteringen heeft geleid in de levensomstandigheden van de allerarmsten is duidelijk.

Maar volgens Alexander de Roo, Europarlementariër voor GroenLinks, die enige dagen later in hetzelfde dagblad op Livestro reageerde, deugt een dergelijke aanpak niet. Volgens hem moeten we inzetten op drie H’s: handel, hulp en harde afspraken over sociaal economische en milieuspelregels. Daarnaast wil De Roo ook nog afspraken over scherpere regels voor het financiële management van grote bedrijven, teneinde debâcles als die van het Amerikaanse Enron en ons eigen Ahold te voorkomen. Alhoewel het standpunt van De Roo en de zijnen zonder enige twijfel door goede bedoelingen wordt ingegeven, leidt het in de praktijk tot nóg grotere problemen dan waarmee de WTO thans reeds wordt geconfronteerd, zodanig zelfs dat als men de Doha-Ronde per se om zeep wil helpen, men vooral de agenda van de Alexander de Roo dient over te nemen.

Het is daarom des te verontrustender dat de Europese Commissaris voor Handel, Pascal Lamy, ook geluiden in die richting laat horen. Volgens hem dienen we te streven naar ‘sustainable trade’. Hierbij zou aandacht dienen te worden besteed aan de onderlinge relaties van handel, milieu en ontwikkeling. Maar dit zou de complexiteit van de taak van het WTO naar duizelingwekkende hoogten opstuwen. De WTO profiteert thans van de schoonheid van de eenvoud: slechts handelsliberalisering … plus nog een beperkt aantal aanverwante thema’s, die – zoals is gebleken – al voldoende roet in het eten kunnen gooien. De ontwikkelingslanden zijn overigens niet erg gecharmeerd van de milieuretoriek van de EU. Dat geldt ook voor de directeur-generaal van de WTO, de – welhaast onuitsprekelijke – Supachai Panitchpakdi, die zich tegenstander verklaarde van ‘internalisering’ van milieubepalingen in handelsovereenkomsten. Deze dienen volgens hem te worden behandeld in de daartoe geëigende organisaties.

De opmerkingen van EU-Commissaris Lamy zijn omineus, want de EU is – overal ter wereld, behalve natuurlijk in de EU zelf – berucht om haar gebruik (dan wel misbruik) van veiligheids- en milieuargumenten om ongewenste concurrentie buiten de deur te houden.

Geen einde aan de narigheid

Zal de Doha-handelsronde, ondanks de mislukking van Cancun, toch met succes kunnen worden afgerond? Er werd weliswaar afgesproken dat de besprekingen in Genève zullen worden voortgezet, maar dat zegt weinig. Er wordt voortdurend in Genève gesproken. Men zou ook kunnen redeneren dat handelsronden altijd langer duren dan is voorzien. De voorganger van de Doha-ronde, de Uruguay-Ronde, heeft zich ook acht jaar voortgesleept. ‘Whatever happened at this meeting, the pieces will be picked up again,’ zei Celso Amorim, minister van Buitenlandse Zaken van Brazilië en leider van de recent gevormde Groep van 22. Maar zal de WTO er werkelijk in slagen de scherven bij elkaar te vegen?

Hier is toch wel enige scepsis op zijn plaats. Zoals The Economist terecht opmerkt, is de situatie dit keer toch geheel anders. Het échec van Cancun heeft de WTO als organisatie een ernstige klap toegebracht. Belangrijker is dat het algemene economisch klimaat in de wereld zich tegen vrijhandel lijkt te keren. De waardestijging van de euro heeft een negatief effect op het Europese concurrentievermogen, hetgeen het enthousiasme voor vrijhandel waarschijnlijk zal bekoelen. De VS hebben een groot en snel stijgend tekort op de lopende rekening, terwijl de tijdelijke ‘fast-track’-bevoegdheid van de Amerikaanse President (waaronder het Congres het onderhandelingsresultaat kan goed- of afkeuren, maar niet kan amenderen) afloopt in 2007.

Bilaterale en plurilaterale (met een beperkt aantal landen) handelsliberalisatie vormen een alternatief voor multilaterale handelsliberalisering in de WTO. Zowel de VS als de EU zijn reeds zeer actief op deze terreinen. President Bush bijvoorbeeld lijkt even gehecht te zijn aan de FTAA (the Free Trade Area of the Americas) als aan de WTO. En als sommige EU-lidstaten zouden moeten kiezen tussen het verlies van de WTO en dat van het Gemeenschappelijke Landbouwbeleid (GLB), zouden ze de wellicht de voorkeur aan het eerste geven. De Amerikaanse handelsvertegenwoordiger, Bob Zoellick, heeft zich voorstander verklaard van wat hij ‘competitive liberalisation’ met ‘coalitions of the willing’ noemt. Als de multilaterale weg onbegaanbaar blijkt, dan maar bilateraal of plurilateraal. Op deze manier blijft het momentum in ieder geval gehandhaafd. De schaduwkant daarvan is echter dat deze alternatieven het in de WTO belichaamde multilateralisme dreigen te ondermijnen en een aantal ontwikkelingslanden die niets hebben te bieden, in de kou laten staan. Bovendien, in plaats van één doorzichtig mondiaal handelsregime komt er – in de woorden van de handelseconoom Jagdish Bhagwati – een ‘spaghetti bowl’ van overlappende regelingen. Men moet overigens oppassen met het gebruik van dit soort metaforen. Voor de meeste voorstanders van vrijhandel is deze metafoor een schrikbeeld, maar zij kan ook een onbedoelde tegengesteld effect sorteren, zoals bleek toen Bhagwati zijn gedachten eens ontvouwde voor een Italiaans gehoor dat positief geïnteresseerd reageerde.

Al met al is er geen reden voor optimisme over een spoedige succesvolle afronding van de Doha-Ronde. Het gevaar van een fragmentatie van de multilaterale wereldhandelsorde in een kluwen van bilaterale en plurilaterale arrangementen is levensgroot aanwezig. Met de huidige opstelling van de verklaarde voorstanders van globalisering kan men zich in gemoede afvragen welke rol nog voor de anti- dan wel anders-globalisten is weggelegd.

Hans Labohm is als gastonderzoeker verbonden aan het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael te Den Haag en lid van de kernredactie van Liberaal Reveil.

Literatuur

• Labohm, Hans, Trade Liberalization: Sisyphus in Action. In: Alfred van Staden, Jan Rood en Hans Labohm (eds.), Cannons and Canons, Clingendael Views of Global and Regional Politics, Van Gorcum, 2003.
• Livestro, Joshua, Help Derde Wereld met vrijhandel, Algemeen Dagblad, 5 september 2003.
• Oxley, Alan, Hurricane Madness Hits WTO, Website TechCentralStation, 15 September 2003. http://www.techcentralstation.com/091503G.html
• Oxley, Alan, What WTO?, Website TechCentralStation, 16 September 2003. http://www.techcentralstation.com/091603F.html
• Roo, Alexander de, Handel, hulp en harde afspraken, Algemeen Dagblad, 9 september 2003
• The Economist, verschillende afleveringen.